TeraSort

Ainda no âmbito do contributo teórico das análises empreendidas no seio da sociologia política da ação pública e decorrente da descrição que se acabou de fazer, torna-se pertinente, para esta investigação, abordar de forma particular, a análise das mudanças na ação pública. Com feito, ao procurar analisar as políticas de construções escolares ao longo de cerca de três décadas, sentiu-se a necessidade de abordar as características, variáveis e elementos que permitem conhecer e compreender as mudanças ao nível da ação pública.

Dizem-nos FONTAINE & HASSENTEUFEL (2002) que os estudos sobre a questão das mudanças na ação pública fornecem “uma imagem paradoxal” (p.9). Paradoxal, na medida em que estudos do ponto de vista mais teórico13 _{colocam a ênfase nos limites e obstáculos à mudança nas políticas públicas. A}

testemunhar esta postura surgem as noções de incrementalismo14 _{(LINDBLOM, 1959; 1979) ou, mais}

recentemente, a de Path Dependance15 _{(PIERSON, 1993), que “convidam a apreender os diferentes}

elementos que fazem com que uma política mude pouco ou mesmo nada” (FONTAINE & HASSENTEUFEL, 2002, p. 9).

Por outro lado, de um ponto de vista mais empírico, relembram FONTAINE & HASSENTEUFEL (2002), o panorama é diferente e a “mudança parece omnipresente” (p. 9). Entre os trabalhos mais significativos, que se centram nas mudanças estruturais da ação pública, encontram-se:

- trabalhos que se inscrevem na perspetiva cognitiva e centradas sobre as mudanças ao nível de referencial (MULLER, 1995; 2000; 2005);

- trabalhos que se focam sobre as modalidades de ação do Estado e que realçam a passagem de um Estado intervencionista para um Estado regulador (MAJONE, 1996; MAJONE, 2010) ou animador (Donzelot & Estèbe, 1994 citado por FONTAINE & HASSENTEUFEL, 2002);

- trabalhos que evidenciam as mudanças significativas nos tipos de políticas públicas: “às políticas produtivas, alocativas ou redistributivas, sucedem políticas regulamentares e constitutivas (Duran, 1999)” (FONTAINE & HASSENTEUFEL, 2002, p. 9), ou como diz Lascoumes (1996, citado por FONTAINE & HASSENTEUFEL, 2002) uma passagem de políticas substanciais a políticas processuais, onde o Estado “define os procedimentos de interação para o conjunto dos atores implicados numa política pública em

13 _{Referindo-se aqui em particular a trabalhos de autores norte-americanos.}

14 _{O princípio central da abordagem incrementalista defende a ideia de que as políticas públicas evoluem de uma forma gradual e} através de um mecanismo de pequenos passos. Como refere JÖNSSON (2006) “o argumento avançado pelo incrementalismo consiste em afirmar que os decisores políticos realizam geralmente mudanças na ação pública que não modifica senão marginalmente a situação e curso, o status quo. …As decisões tomadas tendem, em consequência, a ser fortemente orientadas pelas políticas, os valores e os comportamentos já em vigor. … As decisões tomadas provocam mais pequenos ajustamentos marginais ou incrementais, que visam melhorar uma ação pública existente, sem realmente a colocar em questão” (p. 261). 15 _{A noção de Path Dependance surge para sublinhar o peso das escolhas passadas e das instituições sobre as decisões do} presente. Como sublinha PALIER (2006), “esta noção é central para as abordagens neo-institucionais históricas que procuram dar conta da continuidade das trajetórias das políticas públicas” (p. 329).

23

vez de ser o produtor monopolista dessas mesmas políticas públicas” (FONTAINE & HASSENTEUFEL, 2002, p. 9-10);

- trabalhos sobre a noção de governança, que realçam o papel crescente de uma multiplicidade de atores nas políticas públicas (Le GALÈS, 2006);

- e trabalhos que colocam a ênfase nos múltiplos territórios em que se desenvolve a ação pública.

Decorrendo destes estudos e da constatação de que o debate sobre as transformações da ação pública requer precaução (CRESPY, 2003), FONTAINE & HASSENTEUFEL (2002) identificam “passagens obrigatórias” (p. 11) na análise das mudanças na ação pública e propõem que esta seja feita de acordo com 3 eixos de leitura:

- numa dimensão histórica, onde se procura dar luz, através de uma inscrição histórica às inflexões, ruturas e premissas das mudanças atuais. A análise das mudanças na ação pública aparece aqui estreitamente ligada ao período de observação, sendo a “perspetiva histórica necessária não só à apreensão da mudança como a uma melhor especificação da mesma.” (FONTAINE & HASSENTEUFEL, 2002, p.11). A adoção de uma perspetiva histórica permite “não só localizar as linhas de continuidade para além das mudanças aparentes, mas também de identificar melhor os elementos de transformação” (idem, p. 13). Aliás, é no seguimento deste entendimento que surgem os trabalhos socio-históricos que vão assumindo uma importância cada vez maior na análise das políticas públicas (PAYRE & POLLET, 2013; van ZANTEN, 2004);

- numa dimensão territorial, atenta aos processos de implementação. Justificando uma passagem de uma análise top-down para uma análise bottom-up (SABATIER, 1986), os trabalhos centrados na implementação foram permitindo demonstrar as distorções múltiplas que existem entre a decisão e a implementação, assim como a autonomia dos atores no terreno. Esta opção que passa por dar uma forte atenção aos territórios e aos atores na fase da implementação, permite fazer emergir “as configurações dos atores interdependentes que reinterpretam as regras, os procedimentos, os objetivos. Trata-se de clarificar a questão das mudanças sob dois ângulos: por um lado, os limites da mudança (a evidência de fenómenos de inércia e de distorções relativamente à decisão); e por outro, a forma como o local «filtra» a mudança” (FONTAINE & HASSENTEUFEL, 2002, p. 14);

- numa dimensão política, com o fim de sublinhar o carácter performativo do discurso político e a importância da construção do sentido através da ação pública; com o intuito de analisar o repertório cognitivo e argumentativo utilizado pelos atores políticos para construir e legitimar a ação pública. Como esclarecem FONTAINE & HASSENTEUFEL (2002), “ao focar a atenção nos suportes discursivos das práticas políticas, é possível também fazer emergir a dinâmica de circulação das palavras, das ideias entre os diferentes espaços sociais e espaços políticos. A análise destes fenómenos de circulação permite a compreensão da produção política da mudança e da sua aceitabilidade” (p. 16).

24

Ainda sobre a análise das mudanças na ação pública, importa referir aqui, pelo interesse que representa para este estudo, a análise de HASSENTEUFEUL (2008) relativamente às dinâmicas transnacionais de mudança. Emerge aqui a noção de convergência16_{, quando considerado o peso que as dinâmicas}

transnacionais têm, quer sobre o desenvolvimento das políticas comunitárias, quer sobre a internacionalização das políticas públicas. Como afirma BALL (2001),

existe um processo de convergência das políticas educativas e de bem estar social em países que têm histórias políticas e políticas de bem estar social bastante distintas… Não tenciono argumentar a favor de algo que poderia ser chamado de ‘convergência simples’, ou seja, a implementação das mesmas políticas em diferentes quadros nacionais, mas, pelo contrário, pretendo sim discutir uma ‘convergência de paradigmas’ – a invocação de políticas com uma base de princípios e tecnologias comuns, mecanismos operacionais idênticos e efeitos de primeira e segunda ordem semelhantes (p. 112).

Esta convergência é identificável, segundo HASSENTEUFEL (2008) a sete níveis:

Os objetivos da ação pública. A convergência é de ordem cognitiva e envia-nos para as

modalidades de construção do problema, de definição das finalidades prioritárias de orientação de uma política pública, e logo para a sua legitimação.

O conteúdo de uma política pública. Convergência transportada para a articulação entre

objetivos e instrumentos, que caraterizam uma politica pública num determinado momento.

Os instrumentos da ação pública. A convergência que diz respeito unicamente aos

utensílios adotados e modos de utilização.

O modo de adoção da política pública. A convergência inerente aos processos decisão e

sobre o tipo de interação entre atores de uma política pública.

O público de uma política pública. A convergência diz respeito ao público visado por uma

política pública.

Os efeitos de uma política pública. A convergência inerente aos resultados da

implementação de uma política pública em termos de outputs.

Os atores dominantes de uma política pública. A convergência é aqui mais transversal na

medida em que abrangem tanto os atores que jogam um papel-chave ao nível da definição do problema, da orientação da política, da formulação do seu conteúdo, da sua adoção e da sua implementação. (p. 255)

Esta grelha de análise permite fazer emergir os resultados da convergência das políticas públicas, mas não esclarece sobre a forma como essa convergência se opera. HOLZINGER & KNILL (2005) propõem uma leitura que faça emergir os três tipos de mecanismos de convergência da ação pública: a convergência normativa, apelidada muitas vezes de harmonização e associada às normas e ao sentido das regras jurídicas obrigatórias; a convergência funcional, relacionada com a natureza, questões e

16 _{Convergência definida por Bennett (1991, citado por HASSENTEUFEL, 2008) como um “processo dinâmico que se traduz no} facto de que, num mesmo domínio e face ao mesmo tipo de problema, um número importante de países, em políticas públicas contrastantes, adotam progressivamente as mesmas políticas públicas.” (p. 255).

25 objetos dos problemas políticos; a convergência cognitiva, sobre as representações e aqui muito associados à “difusão de orientações, conteúdos, instrumentos de políticas públicas por instituições internacionais e por experts transnacionais” (HASSENTEUFEL, 2008, p. 257).

Estes diferentes mecanismos de convergência estão na origem de várias mudanças na ação pública, como são exemplo as políticas de construções escolares, mas a sua análise faz também emergir os seus limites, na medida em que se revelam os processos de tradução nacional e local destas dinâmicas transnacionais.