A Constituição Federal de 1988 traz em seu art. 75, caput, previsão de extensão normativa ao estabelecer que o regramento pertinente à organização, composição e fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) deve ser aplicado, no que couber, aos Tribunais de Contas Estaduais e do Distrito Federal, assim como aos Tribunais e Conselhos de Contas Municipais. Em síntese, “todos os órgãos estaduais e municipais de tomada de contas devem ter simetria com o Tribunal de Contas da União” (FERREIRA, 1989, p. 635) o que implica estender os comentários feitos ao TCU a todos os demais Tribunais de Contas.
73, caput) e os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais por sete membros, a quem a Constituição preferiu chamar Conselheiros (art. 75, parágrafo único). Os requisitos para investidura no cargo são: ter mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade e mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública, bem como disponha de idoneidade moral e reputação ilibada (art. 73, § 1º).
Especialmente em relação à designação dos membros, ressalta-se existir diferença entre o âmbito federal e o estadual e municipal, em virtude do quantitativo diverso dos membros. Assim, diferentemente do que ocorre quanto ao TCU25, no TCE e no TCM, preenchidos os requisitos, compete a) ao Governador nomear três dos sete membros, sob a aprovação da Assembleia Legislativa, escolhendo de forma alternada, em conformidade com os critérios de antiguidade e merecimento, dois dentre os nomes indicados em lista tríplice composta pelo próprio Tribunal e integrada por auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal; b) à Assembleia Legislativa designar os quatro restantes (art. 71, § 2º, da Constituição do Estado do Ceará de 1989).
Tendo em consideração as atribuições das Cortes de Contas, o art. 71 da CF/88 as elenca ao longo de seus onze incisos e quatro parágrafos, indicando a atuação do órgão de controle tanto de forma prévia como posterior à efetuação de despesa pública.
Logo no início é determinado que compete ao Tribunal de Contas a apreciação das “contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento” (art. 71, I). Veja-se que aqui o legislador constituinte trata das contas de governo ou contas anuais26 prestadas pelo chefe do Executivo e julgadas pelo Legislativo (art. 49, IX).
O art. 81 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 196427, bem pontua que “o contrôle [sic] da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprêgo [sic] dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento”. Essa previsão decorre do fato de ser o Legislativo o responsável pela discussão e aprovação da proposta orçamentária elaborada pelo Executivo, tendo o
25 Na esfera federal, o Presidente da República indica 1/3 dos nove membros e o Congresso Nacional nomeia os
2/3 restantes – art. 73, §2º, da CF/88.
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Previstas no art. 84, XXIV, da CF/88 (âmbito federal); art. 88, XVI, da Constituição do Estado do Ceará de 1989 (âmbito estadual); e art. 83, XVIII, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza/CE (âmbito municipal).
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Responsável por estabelecer Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
julgamento das contas de governo o papel de encerrar o ciclo orçamentário28 (FERNANDES, 2008, p. 109).
Em que pese as contas de governo refletirem ato eminentemente político e, portanto, julgados por órgão também político – por meio de agentes eleitos pelo povo -, não prescindem de apreciação técnica, que norteará a votação dos parlamentares, a ser elaborada pelo Tribunal de Contas (NUNES, 2006, p. 7894), por meio da emissão de parecer opinativo.
Destarte, a atuação do órgão de controle técnico se restringe, nas contas dessa natureza, à elaboração de parecer prévio, no prazo de doze meses após o recebimento das contas. O procedimento até a emissão final do parecer ocorre da seguinte maneira: após a elaboração de informação inicial sobre as contas apresentadas pelo Tribunal, é oportunizado ao Prefeito o oferecimento de justificativa no prazo de 30 dias, que, inclusive, pode ser sustentada oralmente por ele ou por seu procurador no dia da sessão que apreciará as contas, sendo irrecorrível o parecer emitido. Em seguida, este é encaminhado à Câmara Municipal para julgamento (art. 6º da Lei nº 12.160/1993 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – LOTCM).
A segunda atribuição incumbida às Cortes de Contas consiste em
Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II)
Nesse ponto o julgamento pelo Tribunal de Contas abrange as contas de gestão de todo aquele responsável por dinheiros ou valores públicos – ordenadores de despesa, definidos no art. 80, § 1º, do Decreto-lei nº 200/1967 como “toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda”.
Insta destacar que o art. 42, § 10º, da Constituição Estadual do Ceará de 1989, para fins de prestação de contas ao Tribunal, equipara aos ordenadores de despesa a
Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, inclusive fundos e ins- tituições civis sem fins lucrativos, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Município responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária.
28 Segundo o autor, o ciclo orçamentário possui cinco fases: “a primeira consiste na elaboração da proposta
orçamentária pelo Poder Executivo; a segunda, na discussão e aprovação dessa proposta pelo Poder Legislativo; a terceira corresponde à execução do orçamento; a quarta refere-se ao controle da execução do orçamento e parecer final, prévio ao julgamento sobre as contas, pelo Tribunal de Contas; a quinta, encerrando o ciclo, julgamento das contas pelo Poder Legislativo”.
Ao apreciar as contas de gestão a Corte de Contas pode proferir decisão preliminar (quando o relator ou o Tribunal, antes de emitir entendimento meritório, suspende o julgamento, ordena citação ou audiência ou estabelece a realização de diligências), definitiva (concluindo serem as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares) ou terminativa (nas situações de trancamento das contas iliquidáveis), conforme dispõe o art. 11 da LOTCM.
Ao final da apreciação o Tribunal poderá está diante de quatro categorias de contas, definidas pelo art. 13 e 20 da LOTCM nos termos que seguem:
Art. 13. As contas de gestão serão consideradas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedades ou qualquer outra falta de natureza formal, ou ainda a prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que não seja de natureza grave e que não represente injustificado dano ao Erário; III - irregulares, quando comprovadas quaisquer das seguintes ocorrências: a) omissão no dever de prestar constas;
b) grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
c) injustificado dano ao Erário, decorrente de ato ilegítimo ou antieconômico; d) desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos.
Parágrafo único. O Tribunal poderá considerar irregulares as contas, no caso de reincidência no descumprimento de determinação, de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada29 ou prestação de contas através de documentação escrita.
Art. 20. As contas serão consideradas iliquidáveis, quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente impossível a apreciação ou o julgamento a que se refere o art. 13 desta lei.
Uma vez consideradas regulares as contas de gestão apresentadas, a Corte de Contas emitirá certidão, mediante requerimento do interessado (art. 17 da LOTCM). Se julgadas regulares com ressalva, o responsável será cientificado para proceder à correção das improbidades ou faltas identificadas (art. 18 da LOTCM). E no caso de decisão pela irregularidade das contas: se houver débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida devidamente atualizada, com possibilidade de aplicação de multa de até cem por cento do valor real do dano causado ao erário; na ausência de débito, mas configuradas uma das hipóteses do art. 13, III, supramencionado, incidirá multa de até seis mil UFIRs (Unidades
29 Havendo omissão no dever de prestar contas, o Tribunal determinará a instauração de tomada de contas na
Fiscais de Referência)30 aos responsáveis (art. 19 da LOTCM).
Resguardada ampla defesa ao responsável, no julgamento das contas de gestão, são admitidos a) embargos de declaração: admitido com efeito suspensivo e cabível contra decisão obscura, contraditória ou omissa; b) recurso de reconsideração: goza de efeito suspensivo automático, equiparando-se à apelação no processo civil; c) recurso de revisão: instrumento que embora assim denominado se assemelha à ação rescisória nos termos do processo civil (seja em razão do longo prazo facultado à sua interposição – 5 anos, seja pelos requisitos especiais à sua admissibilidade), cabível em face de decisão com erro de cálculo decisivo para desaprovação das contas ou que se baseou na falsidade ou insuficiência de provas; por superveniência de documentos novos ou errônea identificação ou individualização do indivíduo; e supressão do exercício do contraditório e da ampla defesa (arts. 31-35 da LOTCM).
Apresentadas de forma mais acurada as duas primeiras atribuições dos Tribunais de Contas (art. 71, I, II), fundamentais ao presente trabalho por constituírem o cerne da pesquisa, parte-se à breve descrição das demais, a fim de proporcionar ao leitor visão ampla acerca das competências das referidas Cortes.
O exame da legalidade, para fins de registro, dos atos de admissão de pessoal, com exceção dos cargos de provimento em comissão, e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões encontra-se elencado no texto constitucional como terceira atividade de controle a ser efetuada após a efetivação da despesa31 (art. 71, III).
É concedida aos Tribunais de Contas a possibilidade de realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial em quaisquer responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos ou causarem prejuízo ao erário, seja de ofício ou em atendimento à solicitação do Legislativo (art. 71, IV) – atribuição que revela atuação do órgão de forma prévia.
A CF/88 trata da função dos Tribunais de fiscalizar tanto das contas nacionais de empresas supranacionais de cujo capital a União participe, como das aplicações de recursos repassados, por convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos similares, às demais entidades da federação (art. 71, V e VI).
Insta ressaltar que, embora dotado de autonomia, o Tribunal de Contas, enquanto
30 O valor da Unidade Fiscal de Referência do Estado do Ceará (UFIR CE) foi estabelecido em R$3,94424 (três
reais, noventa e quatro mil, quatrocentos e vinte quatro centésimos milésimos de real) para o exercício de 2017, conforme Instrução Normativa da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ/CE) nº 59, de 09 de dezembro de 2016.
31 Na medida em que as duas primeiras competências explicitadas também evidenciam atuação posterior à
auxiliar do Legislativo, deve prestar informações a este Poder, quando assim solicitado, seja sobre a fiscalização realizada ou sobre os resultados de auditorias e inspeções efetivadas (art. 71, VII), bem como encaminhar relatório trimestral e anual de suas atividades (art. 71, § 4º).
Como decorrência da própria função de controle que exerce, compete às Cortes de Contas: aplicar sanção aos responsáveis por contas irregulares ou despesas ilegais, a exemplo de multa proporcional ao dano causado; conceder prazo para efetivação de providências necessárias ao exato cumprimento da lei; sustar a execução de ato impugnado, nos casos de desatendimento, com a devida comunicação ao Legislativo; e representar ao Poder competente a irregularidade ou abusos apurados (art. 71, VIII, IX, X, XI).
No que concerne à sustação de atos, em se tratando de contrato, será adotada diretamente pelo Congresso Nacional, ao qual competirá de pronto solicitar ao Executivo as medidas cabíveis. Se, dentro de noventa dias, os dois Poderes mantiverem-se inertes, caberá ao Tribunal de Contas proferir decisão (art. 71, § § 1º e 2º).
Tem-se, por fim, que se revestem de eficácia de título Executivo a imputação de débito ou multa advinda de decisão do Tribunal (art. 71, § 3º).