No Brasil existe o Tribunal de Contas da União, o Tribunal de Contas do Distrito Federal, vinte e seis Tribunais de Contas de Estados, quatro Tribunais de Contas dos
21 Posto que vinculadas ao exercício financeiro – período de execução do orçamento público, estabelecido no art.
34 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal), conforme determinação disposta no art. 165, §9º, I, da Constituição Federal de 1988.
22 Os balanços gerais estão prescritos na Lei nº 4.320/64.
23 “Tratando-se de exame de contas de governo o que deve ser focalizado não são os atos administrativos vistos
isoladamente, mas a conduta do administrador no exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e controle das políticas públicas idealizadas na concepção das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), que foram propostas pelo Poder Executivo e recebidas, avaliadas e aprovadas, com ou sem alterações, pelo Legislativo” (FURTADO, 2007, p. 70).
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A Lei nº 12.160, de 4 de agosto de 1993 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará (LOTCM) dispõe em seu art. 8º que as contas de gestão serão submetidas anualmente ao julgamento pelo Tribunal de Contas dos Municípios.
Municípios – nos Estados da Bahia, do Ceará e do Pará -, e dois Tribunais de Contas do Município – nos Estados do Rio de Janeiro e de São Paulo, em cada uma das respectivas capitais (FERNANDES, 2008, p. 656).
O Tribunal de Contas dos Municípios, no plural, é órgão de controle das contas de todos os municípios que compõem o Estado ao qual se vincula, prestando auxílio, também, às câmaras municipais no controle externo. Dessa forma, cabe ao Tribunal de Contas do Estado, nesse contexto, atuar somente no controle dos órgãos e recursos estaduais (FERNANDES, 2008, p. 656).
No tocante ao Tribunal de Contas do Município, no singular, sua esfera de atuação se restringe às contas do município no qual sedia e, nesse caso, o exercício da jurisdição do Tribunal de Contas do Estado se dá sobre o Estado e todos os municípios componentes, excluindo-se apenas o município em que o Tribunal de Contas do Município foi instituído (FERNANDES, 2008, p. 656).
Antes de explicitar o histórico do Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, insta asseverar breve esclarecimento acerca do art. 31, § 4º, da CF/88, o qual veda a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais, disposição que gera equívocos no que tange à possibilidade de criação dos Tribunais de Contas Municipais. Sobre tal previsão o Supremo Tribunal Federal, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 687- 8/PA (BRASIL, 1995), proferiu entendimento de que
A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais [...], mas permite que os Estados-membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios. [grifo no original]
Ou seja, não há vedação absoluta à criação de Tribunal de Contas Municipal, mas somente à criação deste pelo próprio município, sendo totalmente possível sua instituição por meio do Estado ao qual se vincula. Ainda, merece ser destacado que os Tribunais de Contas do Município, criados pelo ente municipal e já existentes à época da promulgação da CF/88, podem ser mantidos, sendo vedado apenas o surgimento de novos órgãos nesse parâmetro.
Dito isso, sobre o Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, cumpre salientar que foi criado pela Lei Estadual nº 2.343, de 24 de junho de 1954 (respaldada no art. 24 da Constituição Federal de 1946), como Conselho de Assistência Técnica aos Municípios (CATM), com o objetivo de colaborar e prestar assistência no estudo, planejamento e execução de assuntos relativos à administração dos municípios cearenses, refletindo iniciativa pioneira no Brasil, que, inclusive, se tornou modelo para implantação de órgãos semelhantes
em outros Estados, em virtude de ter proporcionado maior eficiência na administração e na aplicação dos recursos (Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, 2017 „a‟, on-line).
Com o advento da Emenda nº 1, de 27 de maio de 1957, à Constituição Estadual do Ceará de 1947, o CATM teve suas atribuições ampliadas para auxiliar as Câmaras Municipais na fiscalização da administração financeira e na execução do orçamento e, por meio da Emenda nº 1, de 25 de novembro de 1970, transformou-se em Conselho de Contas dos Municípios (CCM) (Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, 2017 „a‟, on-line).
Somente após a aprovação da Emenda nº 09, de 16 de dezembro de 1992, à Constituição Estadual de 1967, o CCM enfim tornou-se o hodierno Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM/CE), com atuação definida em sua nova Lei Orgânica, sancionada em 04 de agosto de 1993 (Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, 2017 „a‟, on-line).
Passados vinte e quatro anos, foi aprovada pela Assembleia Legislativa do Estado do Ceará a Emenda à Constituição (EC) nº 87, de 21 de dezembro de 2016, a qual tratou da extinção do TCM/CE e do consequente acúmulo de suas funções pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE/CE). Em que pese ter havido a aprovação da EC, seus efeitos foram suspensos por decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no bojo da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5.638/CE, proposta pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) sob a alegação de violação ao texto constitucional em decorrência de:
(a) vício de iniciativa: “normas que dispõem sobre organização e funcionamento dos Tribunais de Contas são de „iniciativa privativa‟ dos próprios Tribunais de Contas”; (b) violação ao devido processo Legislativo: uma vez que a EC nº
87/2016 “foi aprovada em regime de urgência e sem que houvesse um interstício mínimo entre os dois turnos de votação da PEC”; (c) ofensa à composição do Tribunal: “ao estabelecer a „antiguidade‟ como critério para aproveitamento dos Conselheiros, sem considerar a composição prevista no texto constitucional”, e (d) inobservância do modelo constitucional: “atribuem competências à Assembleia Legislativa, relativamente à Corte de Contas, em desconformidade com o modelo estabelecido na Constituição Federal”. [grifo no original] (BRASIL, 2017)
A ministra Cármen Lúcia, no exercício da Presidência do STF durante período de recesso forense, em 28 de dezembro de 2016, deferiu a medida cautelar de suspensão dos efeitos da EC nº 87/2016, constante na exordial, determinando sua manutenção até novo exame pelo relator do processo, ministro Celso de Mello, justificando tal decisão, especialmente, na possibilidade de prejuízos ao funcionamento dos órgãos de controle externo da Administração Pública no Ceará (BRASIL, 2016).
O ministro relator, em 21 de agosto de 2017, diante da revogação superveniente da EC nº 87/2016 pela EC nº 92, de 16 de agosto de 2017 (que extingue o TCM/CE), reconheceu a perda do objeto e a configuração de prejudicialidade da ADI, determinando a extinção anômala do processo. Especificamente acerca do conteúdo e da tramitação da EC nº 92/2017 na Assembleia Legislativa do Ceará, o ministro Celso de Mello, concluiu por sua regularidade e ausência de transgressão à CF/88, manifestando-se, ainda, pela competência dos Estados não apenas para criar, mas também para extinguir Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios (BRASIL, 2017).
Diante da aprovação da novel EC de extinção do TCM/CE, este teve suas atribuições incorporadas pelo TCE/CE, o qual passou a ter jurisdição também sobre os municípios do Ceará.
A ATRICON ajuizou junto ao STF, em 24 de agosto de 2017, novo questionamento acerca da constitucionalidade da medida de extinção da Corte de Contas dos Municípios, por meio da ADI nº 5.763/CE, tendo o Plenário da Suprema Corte julgado improcedente ação, em 26 de outubro de 2017, por entender ser possível a extinção de Tribunal de Contas dos Municípios por meio de emenda constitucional estadual, bem como que não foi comprovado desvio de poder de legislar da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará (Supremo Tribunal Federal, 2017 „a‟ e „b‟, on-line).
Não obstante tenha sido extinto o TCM/CE, os aspectos estruturais previstos na sua legislação específica serão abordados, na medida em que este Tribunal foi o responsável pela apreciação das contas de gestão e pela emissão de parecer prévio acerca das contas de governo dos municípios cearenses, relativas aos exercícios financeiros de 2005 a 2012, as quais serão objeto da pesquisa que norteará a análise crítica a ser desenvolvida neste trabalho.