4 Kontekst - involvering i reguleringsprosesser på norsk
6.2 Tekst 2, bokkapittel: Meningsbrytninger og involvering i planprosesser i et
Knudtzon, L. C. (2015). Meningsbrytninger og involvering i planprosesser i et demokratiperspektiv. I:
Hanssen, G. S., Hofstad, H. & Saglie, I.-L. (red.) Kompakt byutvikling - Muligheter og utfordringer, s. 85-96.
Oslo: Universitetsforlaget.
Kapittelet diskuterer og problematiserer norsk planlovgivning i tilknytning til demokratiteori.
Skillet mellom liberal og republikansk demokratiforståelse gis plass for å tydeliggjøre forskjellen på innbyggerne som stemmegivere og rettighetshevdere på den ene siden og som medborgere som gjennom deliberasjon søker gode svar for fellesskapet på den andre. I forlengelsen av dette
er det den liberale og den deliberative demokratitradisjonen som tegnes opp. Den liberale39 er tett knyttet til det representative demokrati der folkets deltakelse primært skal begrenses til formelle valg av representanter. I kapittelet knyttes den liberale demokratiretningen til handlingstypene 'rettighetshevding' og 'forhandlinger'. I kontrast til dette baseres den
deliberative demokratimodell på demokratisk utveksling av meninger og argumentasjon mellom informerte innbyggere. Det innebærer handlingstypen ‘deliberasjon’.
Kapittelet peker på at forarbeidene til plan- og bygningsloven var mer tydelige på det demokratiske grunnlaget for planlegging enn det som fremkommer i endelig lovtekst.
Planlovutvalget foreslo at det demokratiske grunnlaget skulle fremkomme i lovens § 1-4:
Planleggingen skal være demokratisk. Planleggingen styres av folkevalgte organer. Alle berørte interesser og myndigheter, og allmennheten, skal sikres mulighet til medvirkning og innflytelse. (NOU 2003:14 s. 12)
Verken referanse til demokrati eller allmennhetens innflytelse er imidlertid tatt inn i endelig lovtekst, noe som kan indikere at lovgiverne ikke ønsket så forpliktende bestemmelser.
Kapittelet diskuterer hvorvidt handlingstypene i demokratimodellene gjenfinnes i de konkrete lovbestemmelsene som forplikter i saksgangen. Det konkluderes med at loven i
reguleringsprosesser sikrer rettighetshevding, men verken forhandlinger eller deliberasjon.
Dermed er det opp til toneangivende aktører i hver kommune hvorvidt reguleringsprosesser får kvaliteter som forbindes med deliberative og republikanske demokratiidealer hvor aktive medborgere har innflytelse gjennom kunnskapsformidling og argumentasjon.
Kapittelet er det første av tre tekstbidrag som diskuterer demokratiteori i tilknytning til innbyggerinvolvering. Det gir en rikere gjennomgang av kontrastene mellom den liberale demokratitradisjon og den republikanske enn andre tekster i avhandlingen. Den republikanske forståelsen, med fokuset på innflytelse for aktive medborgere /citizens, er grunnlaget for de alternative modellene deltakende, deliberativt og radikalt demokrati som diskuteres nærmere i senere arbeider som ligger til grunn for avhandlingen.
Gjennom analysen av forarbeidene til loven kommer det frem at medvirkningsbegrepet er problematisk og at det finnes en ambivalens knyttet til i hvilken grad sivilsamfunnet skal gis en reell innflytelse i reguleringsplanleggingen. Formuleringer som hjemlet innflytelse ble utelatt, og i formålsbestemmelsen for loven, ble en formulering som styrket budskapet om påvirkningskraft for allmennheten utelatt.
6.3 Tekst 3, bokkapittel: Democratic theories and potential for influence for civil society in planning processes
Knudtzon, L. (2018). Democratic theories and potential for influence for civil society in spatial planning processes. I: Egoz, S., Jørgensen, K. & Ruggeri, D. (red.) Defining Landscape Democracy: A path to Spatial Justice: Edward Elgar Publishing.
Teksten inngår i en antologi om landskapsdemokrati (Egoz et al., 2018), og relaterer seg til den europeiske landskapskonvensjonen. Demokratisk medvirkning er et hensyn som er tatt inn i konvensjonen. Konvensjonen er svært sentral i diskusjoner om det normative grunnlaget for landskapsplanlegging, men i likhet med i annen litteratur, spesifiserer den ikke tydelig hva
39 også betegnet liberalistisk i kapittelet i tråd med begrepsbruken til Eriksen og Weigård (1999).
medvirkning skal bestå i. I Norge anses konvensjonen oppfylt på det institusjonelle plan gjennom medvirkningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Boken har som ambisjon å trekke frem ulike sider ved hva man kan mene med landskapsdemokrati. Kapittelets bidrag er rent teoretisk og søker å vise hvordan ulike demokratimodeller muliggjør involvering av ulike aktører og aktørgrupper på ulike stadier og med ulikt innhold.
Teksten presenterer og kontrasterer de fire demokratiforståelsene liberal, deltakerdemokratisk, deliberativ og radikal, og går inn på hva disse kan bety for inkludering av sivilsamfunnet i en planprosess. Det gjøres ved å knytte de fire til en generisk fremstilling av en planprosess i stadier.
Hvilke aktører som er fremtredende i hver fase og hvordan, diskuteres også. Dette oppsummeres i en generisk modell for involvering og demokrati i planprosesser. Tabell 6.1. viser modellen på norsk.
Tabell 6.1. Involvering av sivilsamfunnet i fasene i en generisk planprosess avhengig av demokratimodell: liberal (L), deltakerdemokratisk (DD), deliberativ (DB), radikal (R).
Planfaser Hovedaktører L DD DB R
0. Overordnet plan setter rammer 1. Initiativ – forming av ideer -
Nasjonale, regionale, lokale offentlige aktører Sivilsamfunnsaktører med ulike mandat, velforeninger, naboer
X - X X
4b. Samarbeid eller dialog om utvikling av plan
Forslagstiller med konsulent/arkitekt Offentlig plankontor
Politikere
Nasjonale, regionale, lokale offentlige aktører.
Sivilsamfunnsaktører med ulike mandat, velforeninger, naboer
- X O -
5. Utarbeiding av planutkast Forslagstiller med konsulent/arkitekt - O - - 6. Innspill fra planadministrasjon Offentlig plankontor
Forslagstiller med konsulent/arkitekt
Nasjonale, regionale, lokale offentlige aktører Sivilsamfunnsaktører med ulike mandat,
10. Godkjenning eller klage Høyere styringsnivå (statlig regionalt) godkjenner eller klager. Andre med klageadgang
- - - O
* Omfatter både private selskap, offentlig eide selskap og innbyggerinitiativ X – essensiell form for involvering
O – kompatibel form for involvering
Tabellen gir en oversikt over hvilke faser i planprosessen hvor det er særlig sentralt at
sivilsamfunnet deltar sett fra de ulike demokratitradisjonenes ståsted, angitt med en X for særlig sentral og O for relevant. Presentasjonen av de ulike fasene og hva de innebærer vil nødvendigvis
bli annerledes på norsk enn i tilknytning til andre lands plansystemer. Kommentarene under relaterer figuren til det norske systemet og norsk praksis.
Fase 0. Det norske plansystemet innebærer at overordnede planer som kommuneplaner, regionale planer og kommunedelplaner, legger føringer for nyere planinitiativ på reguleringsnivå.
Logikken i loven er at innsendte planer skal tilpasses de scenarier, rammer og bestemmelser som finnes i vedtatte overordnede planer. Dette gjelder likevel kun til en viss grad, fordi også overordnede planer kan endres, og det er sist vedtatte plan som er gyldig. Den analytiske rammen tar som utgangspunkt at overordnede planer er premissgivende. Hva det innebærer, avhenger av demokratiform; I den liberale demokratiforståelsen står tradisjonelt at prinsippet om å følge allerede fattede beslutninger, og ikke endre etablerte rammebetingelser, sterkt. I den deliberative tilnærmingen vil det også stemme godt å la tidligere beslutninger om ønsket utviklingsretning være førende, særlig hvis disse beslutningene har vært godt begrunnet. I den deltakerdemokratiske retningen står lokal makt sterkt, og overordnede mål som er i konflikt med dette kan utfordres. En radikal tilnærming innebærer at enhver beslutning er midlertidig, og i tråd med dette bør tidligere enigheter alltid gis et kritisk blikk med utgangspunkt i de eksisterende interesseulikhetene.
Fase 1. I Norge er det hovedsakelig private utbyggere, evt. offentlig eide selskaper eller enheter, som tar planinitiativ. Planer kan i Norge initieres av tredjepart som verken er eiere eller
planmyndighet, men vi har foreløpig få eksempler på det.40 Tredjepartinitiert planlegging er i tråd med deltakerdemokratiske og radikale demokratiidealer.41
Etoset i radikal- og deltakerdemokratisk tilnærming innebærer at berørte parter – beboere og andre som bruker eller kan komme til å bruke et område – skal inkluderes helt fra start. I disse tilnærmingene ønsker man prinsipielt en forskyvning av innflytelse fra eiere og offentlig forvaltning til brukere. En liberal demokratitilnærming ønsker ikke en forskyving av innflytelse bort fra eiendomseiere og valgte politikere. I en deliberativ demokratitilnærming er tidlig involvering også ønskelig. Målet er at gode argumenter skal frem, og det innebærer at aktører med kjennskap til feltet og som har alternative perspektiver med fordel kan involveres fra et tidlig stadium.
Fase 2. Fase to omhandler møtet mellom planmyndighet og initiativtaker – oppstartsmøtet. Her presenterer initiativtaker ideer og grep, mens kommunen kommuniserer rammer, krav og forventninger. I slike møter i Norge er vanligvis ikke sivilsamfunnet inkludert, men ulike kommunale instanser kan delta.
I tråd med både deltakerdemokratisk og deliberativ tilnærming, bør sivilsamfunnet kunne delta og være informert i en diskusjon av hvilke viktige aspekter som bør tas høyde for i
planutformingen. I en liberal demokratitradisjon vil det ikke være viktig.
Fase 3. Fase tre handler om å få ut informasjon om oppstart av planprosessen. Når dette ikke ses som utpreget sentralt knyttet til noen av demokratiformene, er det fordi dette er
enveiskommunikasjon hvor initiativet kun annonseres. I Norge gjøres dette vanligvis gjennom annonser i dagspressen og brev til registrerte grunneier og festere i tillegg til naboer til planområdet. Hvis annonsering skal gjøres i tråd med deltakerdemokratiske, deliberative og
40 Et eksempel er planinitiativ på Filipstad i Oslo hvor lokalmiljøet har oversendt alternative planløsninger:
Fjordbyparken Filipstad – folkets alternative byplan. http://fjordbyparken.no/.
41 En evaluering av innbyggerinitiativordningen i Norge indikerer imidlertid at initiativtakerne ikke opplever å få øket innflytelse slik dette praktiseres i Norge (Christensen et al., 2010:50-51).
radikale demokratiforståelser, bør det gjøres så bredt som mulig, og aktører som er særlig berørte eller kan ha særlig relevant erfaring eller kunnskap bør inviteres spesielt til å sette seg inn i forholdene. Slik ekstra tilrettelegging for å nå ut er ikke nødvendig fra et liberalt demokratisyn.
Modellen deler fase 4 i to ulike varianter hvor fase 4a omhandler at det åpnes for innspill fra sivilsamfunnet, mens 4b handler om å tilrettelegge for samarbeid og dialog hvor hele
aktørspekteret, inklusiv politikere, inngår. Fase 4 er fremdeles tidlig i formingen av et prosjekt før design og forslag om romlig løsning er utarbeidet. I Norge foregår dette vanligvis som 4a, det vil si at folk og grupper som har en mening kan skrive inn forslag, ønsker og bekymringer til
forslagstiller. Dette vil være i tråd med liberal, deliberativ og radikal demokratiforståelse hvor allerede eksisterende meninger om hva som bør og ikke bør skje på et areal kan kommuniseres.
En deliberativ demokratitilnærming peker også mot 4b med utvikling av synspunkter gjennom meningsbryting.
4b er imidlertid hovedsakelig planlegging i deltakerdemokratisk ånd, hvor sivilsamfunnet trekkes aktivt med i en formgivende fase for å ha reell innflytelse i et samarbeid der alle parter blir bundet til resultatet, inklusiv de deltakende politikere. Det innebærer at fase 5, som handler om utarbeiding av planutkast, nærmest er innarbeidet i fase 4b og at etterfølgende faser kun handler om praktisk tilpassing fordi omforente løsninger allerede er funnet. Fase 7 er da den logiske sluttfasen i et deltakerdemokratisk løp, hvor politikerne vedtar en plan som er utarbeidet i samarbeid.
Fase 5, planutforming, inkluderer i Norge vanligvis verken sivilsamfunn, kommunale etater eller politikere, men planene skal redegjøre for hvordan ulike innspill er blitt forstått og håndtert.
Fase 6 er samarbeidet mellom forslagstiller og offentlige plankontor hvor forslagstiller veiledes på hva som forventes fra regelverk og politiske signaler, og hvor tekniske krav og spesifikasjoner etterlyses. Her er heller ikke sivilsamfunnet inkludert.
Fase 7 er den politiske førstegangsbehandlingen og bifall av planforslaget. Både forslagstillere og sivilsamfunnet kan ta direkte kontakt med sine representanter for å påvirke politikernes syn. Det er særlig i tråd med en radikal og en liberal demokratiforståelse å drive slik lobbyvirksomhet fordi det handler om å fremføre allerede etablerte ståsteder heller enn å utvikle synspunkter i dialog.
Fase 8 er når planutkastet, justert etter politikernes anbefalinger, legges på høring.
Sivilsamfunnet inviteres til å gi innspill til et ferdig utarbeidet forslag. Ofte er det først nå sivilsamfunnet blir klar over hva som foreslås og konsekvensene, og på dette tidspunktet vil eventuelle konflikter og motstridende interesser bli synlige, og saken fremstår som politisk i Mouffes forstand. Den vanligste måten å gi høringsinnspill på er ved å sende inn skriftlige merknader eller forslag, men det kan også gjennomføres mer dialogorienterte møtepunkter eller folkemøter. Slike vil kunne bli opphetede hvis det er sterke motstående interesser.
Fase 9 er den endelige politiske behandlingen av saken, og igjen vil sivilsamfunnet kunne mobilisere for å overbevise politikerne om sine ståsteder. Aksjoner er særlig i tråd med en radikal tilnærming, mens en deliberativ tilnærming vil innebære mobilisering av argumenter som kan overbevise, gjerne gjennom innlegg i mediene. Direktekontakt med politikere er det liberale demokratis tilnærming.
Fase 10 er etter kommunens vedtak. Det er særlig i tråd med en radikal demokratiforståelse å anse enhver beslutning som midlertidig og at det derfor er mulig med omkamp.
Kapittelet er en utdyping av forholdet mellom planprosess og demokratiperspektiver. Det inkluderer to demokratiperspektiver som ikke var presentert i tekst 2. Det deltakerdemokratiske perspektivet var utelatt fordi norsk lovgivning eksplisitt krever at planer vedtas av politiske myndigheter, mens det i deltakerdemokratiet er et mål å forskyve makt fra politiske
representanter til andre som representerer sivilsamfunnet. Kapittelet går også nærmere inn i den radikale demokratitradisjonen. De siste årene har mange innen planfaget ønsket å trekke på disse perspektivene i sine teoretiske bidrag og empiriske analyser av planprosesser (Backlund &
Mantysalo, 2010; Bond, 2011; Hillier, 2002a; Lysgård & Cruickshank, 2013; McClymont, 2011;
Miessen, 2010; Mouat et al., 2013; Pløger, 2012). Å kontrastere teoriens mulige plass blant alternative forståelser er derfor nyttig for å se hva perspektivet bringer av nytt og få oversikt over feltet.
Kapittelets modell gir en oversiktlig fremstilling av demokratiforståelser og planfaser, og viser hvordan inkludering av sivilsamfunnet i en generisk planprosess vil arte seg avhengig av demokratiideal. Den danner det teoretiske bakteppet for å diskutere demokratiske sider ved casestudiet gjort i Stavanger som presenteres i tekst 4.