4. Diskusjonene
4.2 Skriftlig dokumentasjon
4.2.3 Teater og Parametrisk arkitektur
Coadunando-se com Koch e Hauknes (2005), entende-se por setor público, nesta pesquisa, a gama de órgãos e entidades estatais que, de forma centralizada ou descentralizada, executam a atividade de administração pública em si.
De acordo com Bergue (2010, p. 448), “a cultura brasileira assume importante destaque na compreensão dos padrões gerenciais que se verificam na administração pública contemporânea”. A gênese da sociedade brasileira colonial, na análise desse autor, esteada nas dinâmicas da família patriarcal, compromete a implantação de um Estado burocrático na acepção weberiana. Tal se deve à aproximação da gestão pública de um “funcionalismo patrimonial” (SERVA, 1990, p. 19), que prende “os servidores numa rede patriarcal, na qual eles representam a extensão da casa do soberano” (FAORO, 2001, p. 45).
A recenticidade da história da administração pública no Brasil, se comparada com a de outros países, não impede que tenha modus operandi próprio (PIRES; MACÊDO, 2006).
Ademais, a despeito dos cinco séculos de existência, foi apenas a partir da década de 1930 que houve a primeira reforma administrativa no setor público brasileiro, que visou à substituição do modelo de gestão patrimonialista pelo paradigma burocrático.
Recorrendo-se, na presente análise, à República Velha (1889 – 1930), verifica-se a perpetuação das estruturas socioeconômicas do Brasil Imperial (COSTA, 2008). Observou-se, nesse período, o incremento da economia agrícola de exportação, com o fortalecimento da cafeicultura paulista, no mesmo instante em que antigas elites cariocas e nordestinas perdiam poder. Ao passo em que a oligarquia cafeeira ocupava-se da economia, insurgia uma classe aristocrática incumbida da administração do Estado, e cujos membros, muitas vezes, possuíam laços de parentesco com o patriarcado rural.
Para Bresser-Pereira (2001, p. 4), a aristocracia brasileira por volta de 1900 “não é mais senhorial, porque não deriva sua renda da terra, mas é patrimonial, porque a deriva do patrimônio do Estado, que em parte se confunde com o patrimônio de cada um de seus membros”. No modelo de gestão patrimonialista, além da ausência de divisão entre propriedade pública e privada, estão presentes as características do nepotismo, clientelismo, personalismo e o descaso pelas demandas sociais.
A reforma burocrática na administração estatal brasileira inicia-se, de fato em 1936, no governo de Getúlio Vargas. Naquele ano, criou-se o Conselho Federal do Serviço Público Civil, consolidado, dois anos depois, no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). O intuito era se lançar a um projeto desenvolvimentista, baseado, de acordo com Lima Júnior (1998), em duas vertentes principais, a saber: (i) estabelecimento de mecanismos de controle da crise econômica, resultante dos efeitos da Grande Depressão de 1929, promovendo a alavancagem industrial, e (ii) racionalização burocrática do serviço público, por meio da padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle.
Após a deposição de Getúlio Vargas, em 1945, a reforma administrativa passou a ser conduzida como “como uma ação governamental rotineira e sem importância, enquanto práticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do Estado brasileiro” (BRESSER- PEREIRA, 2001, p. 13). Mesmo após o seu retorno, em 1951, a retomada do ímpeto inicial da reforma burocrática viu-se sem êxito, não chegando a ter impacto efetivo para a administração pública, segundo Bresser-Pereira (2001). Os motivos para tanto reúnem não só o patrimonialismo sempre presente, mas também o fato de que as forças desenvolvimentistas passaram a se opor ao excesso de formalismo burocrático.
Uma primeira tentativa de superação da rigidez burocrática é materializada pelo Decreto-Lei nº 200, de 1967, que inaugurou práticas gerencialistas, da qual se ressalta a descentralização para a administração indireta. Contudo, é apenas em 1995, com a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) que toma forma o modelo gerencial de administração pública, sob influência de reformas ocorridas na Inglaterra e Estados Unidos. Há, nesse modelo, a priorização da eficiência na atuação administrativa, a orientação para a obtenção de resultados, a descentralização administrativa e o foco no cidadão, entre outras características.
Essa breve síntese histórica dos modelos de administração pública vigentes no Brasil serve de base à identificação de traços culturais presentes no setor público contemporâneo. Para Andriolo (2006), pesquisadores têm observado que a administração pública brasileira foi se expandindo por camadas, sendo que um modelo de gestão subsequente sobrepõe-se ao anterior, não ocorrendo sua efetiva substituição. Lessa (2003), por sua vez, observa que não se trata tão somente de sobreposição de camadas, mas sim de articulação e de desenvolvimento combinado entre os modelos.
Bresser-Pereira (2000) reconhece que a reforma administrativa de 1995 não alcançou sucesso pleno em sua dimensão cultural. Afirma que a cultura patrimonialista persiste nos dias atuais, manifestada por práticas:
A dimensão cultural da reforma significa, de um lado, sepultar de vez o patrimonialismo, e, de outro, transitar da cultura burocrática para a gerencial. Tenho dito que a cultura patrimonialista já não existe no Brasil, porque só existe como prática, não como valor. Esta afirmação, entretanto, é imprecisa, já que as práticas fazem também parte da cultura. O patrimonialismo, presente hoje sob a forma de clientelismo ou de fisiologismo, continua a existir no país, embora sempre condenado (BRESSER-PEREIRA, 2000, p. 66).
Dessa sorte, ao se analisarem os traços culturais presentes no setor público brasileiro, é importante considerar a coexistência de práticas inerentes aos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial. Nesse contexto, Pires e Macêdo (2006, p. 96) avaliam que as organizações públicas mantêm as mesmas características básicas das demais organizações, acrescidas, entretanto, de algumas especificidades, como: “apego às regras e rotinas, supervalorização da hierarquia, paternalismo nas relações, apego ao poder, entre outras”. Para esses autores, tais aspectos necessitam ser considerados na definição dos processos internos, na formulação de políticas de recursos humanos e na relação com a inovação na gestão.
Carbone (2000), tomando por base traços culturais brasileiros, procura identificar seus efeitos para a gestão pública. A análise desse autor é sintetizada no Quadro 7.
Quadro 7. Traços culturais brasileiros e seus efeitos no setor público
Traço Efeito na administração pública
Burocratismo Excessivo controle de procedimentos, gerando uma administração engessada,
complicada e desfocada das necessidades do país e do contribuinte.
Autoritarismo /
centralização Excessiva verticalização da estrutura hierárquica e centralização do processo decisório. Aversão aos
empreendedores Ausência de comportamento empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produção vigente. Paternalismo Alto controle da movimentação de pessoal e da distribuição de empregos, cargos e
comissões, dentro da lógica dos interesses políticos dominantes.
Levar vantagem Sentimento de vingança em relação ao opressor, tirando vantagem da coisa pública. Desconsideração do bom senso. Ética dúbia, nepotismo, fisiologismo,
apadrinhamento e intermediação generalizada de favores e serviços.
Reformismo Desconsideração dos avanços conquistados, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança generalizada. Corporativismo como obstáculo à
mudança e mecanismo de proteção à tecnocracia.
Flexibilidade / mobilidade / criatividade
Facilidade de conviver num cenário de permanente mudança e ambiguidade nas relações sociais. “Jeitinho” extraordinário para solucionar problemas complexos e de difícil encaminhamento.
Boa convivência
intercultural Facilidade para gerenciar grupos raciais e étnicos. Boas perspectivas de convivência num cenário globalizado. Alegria / simpatia /
festividade
Relacionamento e sistemas de apoio informais, baseados na afinidade e complementaridade. Desenvolvimento de lideranças e grupos informais, tecendo redes de influência. Clima de trabalho cooperativo, alegre, criativo e favorável.
Fonte: Adaptado de Carbone (2000).
Não se olvida, ainda, que, no contexto da administração pública – da mesma forma que na gestão privada, há subculturas inerentes ao exercício profissional dos indivíduos que apresentam peculiaridades. Nessa lógica, conjetura-se que a cultura própria ao setor de compras e contratações distingue-se, por exemplo, da cultura do setor de informática, dentro de um mesmo órgão público, principalmente devido ao exercício de práticas específicas, que destoam em termos de apego à rotinização do trabalho e da orientação à inovação, por exemplo (FENILI, 2015).
Nesta pesquisa, a cultura será abordada por meio das práticas. Desse modo, uma análise mais detida sobre as práticas sociais / organizacionais será realizada no próximo capítulo.
5. Quadro Resumo do Capítulo
O Quadro 8 traz uma síntese das principais assunções e conclusões advindas da teoria apresentada neste Capítulo e que servem de norte a esta tese.
Quadro 8. Síntese de considerações sobre cultura para a presente pesquisa
Conceito de cultura
Referencial dos sentidos (D’IRIBARNE, 1989), cujo objetivo é compreender a lógica interna das formas de vida social. É a partir da cultura que os atores e os grupos sociais obtêm esquemas de interpretação capazes de influenciar suas percepções e orientações práticas, suscitando a capacidade comunicação e de cooperação (GIDDENS, 2005), bem como de dar sentido às relações de poder entre atores ou grupos sociais (BOURDIEU, 2001b).
Conceito de cultura organizacional
Resultado da história particular de determinada organização por meio da qual se obtém teias de significação específicas, que dão sentido à interpretação, às experiências e às interações de seus membros (GEERTZ, 2011)
Manifestação da
cultura Nesta pesquisa, a cultura será estudada mediante as práticas. Categorias de
análise da cultura organizacional
As práticas organizacionais (manifestações da cultura) serão estudadas com base no modelo concebido por Souza (2009) com base em D’Iribarne (1989), que apresenta sete categorias de análise: senso de dever, relações de autoridade, definição de responsabilidades, regulação, recompensas e punições, qualidade da cooperação e percepção de controle.
Abordagens no
estudo da cultura Complementaridade advinda da combinação das abordagens qualitativa e quantitativa (HOFSTEDE, 1999; NASCIMENTO, 2014).
Traços culturais brasileiros
Para fins de análise organizacional, consideram-se os traços apontados por Freitas (1997), a saber: hierarquia, personalismo, malandragem, sensualismo e a maneira aventureira.
Traços da cultura do setor público brasileiro
Para fins de análise organizacional, considera-se que no setor público brasileiro vigoram práticas de gestão oriundas dos modelos de gestão patrimonialista, burocrático e pós-burocrático. Dessa forma, justificam-se traços como burocratismo, paternalismo e centralização e flexibilidade, apontados por Carbone (2000). Da mesma forma, traços da cultura nacional brasileira são reproduzidos no setor público, tais como a flexibilidade na navegação social, o senso de se levar vantagem, e o relacionamento e sistema de apoio informais.
Introdução Geral
Parte
I
: Mar
co
T
eór
ic
o
Desempenho Capítulo 1:
Capítulo 2: Cultura
Capítulo 3: Práticas
Capítulo 4: Inovação
Capítulo 5:
Modelo conceitual e
hipóteses de pesquisa
Par
te
II
:
Estu
do
Empírico
Capítulo 6:
Método
Capítulo 7:
Estudo qualitativo:
resultados e análise
Capítulo 8:
Estudo quantitativo:
resultados e análise
CAPÍTULO 3