O fim da Era Vargas, ocasionada por pressões redemocratizantes, influenciou a Constituição, promulgada em 18 de setembro de 1946. Está constituição teve como características a restauração da democracia, o retorno do federalismo e a inauguração da efetiva prática de transferência de um ente federativo para outro (CARVALHO, 1996, p. 49).
A União, com a publicação da nova Constituição, passou a dividir com os estados e com os municípios a renda oriunda da arrecadação dos impostos incidentes sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre a produção, comércio, distribuição, consumo, importação e exportação de lubrificantes e de
157“Além dos atribuídos a eles pelo art. 23, §2, desta Constituição e dos que lhes forem transferidos Pelo Estado, pertencem aos Municípios” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937, art. 28, caput).
combustíveis líquidos ou gasosos de qualquer origem ou natureza158.
No que diz respeito ao imposto de renda, a União ficou obrigada a repassar aos munícipios, até 1961, 10% do total da arrecadação, e, após, com a publicação da Emenda Constitucional nº 05, que “Institui novas discriminações de renda em favor dos municípios brasileiros”, este patamar foi elevado para 15% da arrecadação.
Do total recebido por cada Munícipio, estes, obrigatoriamente, tinham que destinar, ao menos a metade para “o benefício da ordem rural”, ou seja, para “melhoria das condições econômicas, sociais, sanitárias ou culturais das populações das zonas rurais” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, art. 15, §§ 6º e 7º).
Quanto a partilha do imposto sobre a produção, comércio, distribuição e consumo, importação e exportação de lubrificantes e de combustíveis líquidos ou gasosos de qualquer origem ou natureza, restava com a União apenas 40% do total arrecadado. O restante era repassado para os estados, Distrito Federal e municípios de acordo com a superfície, população, consumo e produção destes.
Após a publicação da Emenda Constitucional nº 05/1961, a União, também, passou a partilhar com os munícipios, 10% do total da arrecadação do imposto incidente sobre o consumo de mercadoria159.
Ainda, com a publicação da Emenda Constitucional nº 10/1964, o imposto sobre a propriedade rural, que inicialmente pertencia à competência municipal, foi transferido para União. Porém, a União deveria repassar aos municípios a receita
158 “Compete à União decretar impostos sobre: [...] III - produção, comércio, distribuição e consumo, e bem assim importação e exportação de lubrificantes e de combustíveis líquidos ou gasosos de qualquer origem ou natureza, estendendo-se esse regime, no que for aplicável, aos minerais do País e à energia elétrica; IV - renda e proventos de qualquer natureza; [...] §2º - A tributação de que trata o nº III terá a forma de imposto único, que incidirá sobre cada espécie de produto. Da renda resultante, sessenta por cento no mínimo serão entregues aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, proporcionalmente à sua superfície, população, consumo e produção, nos termos e para os fins estabelecidos em lei federal [...] §5º A União entregará igualmente aos municípios 15% (quinze por cento) do total que arrecadar do impôsto de que trata o nº IV, feita a distribuição em partes iguais, devendo o pagamento a cada município ser feito integralmente, de uma só vez, durante o terceiro trimestre de cada ano (redação dada pela Emenda Constitucional nº 05, de 1961)” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 15).
159 “Compete à União decretar impostos sobre: [...] II - consumo de mercadorias [...] § 4º A União entregará aos municípios 10% (dez por cento) do total que arrecadar do impôsto de que trata o nº II, efetuada a distribuição em partes iguais, e fazendo-se o pagamento, de modo integral, de uma só vez, a cada município, durante o quarto trimestre de cada ano. (redação dada pela Emenda Constitucional nº 05, de 1961)” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 15).
originada pela cobrança de tal imposto160.
Quanto aos munícipios, além de contarem com a renda dos tributos de sua competência privativa, com as transferências realizadas pela União, eventualmente poderiam receber transferências facultativas dos estados161 e 30% do chamado “excesso de arrecadação estadual”162.
Segundo a redação do artigo 21163, a União e os estados tinham competência para instituírem impostos residuais. Estes seriam arrecadados pelos estados e a receita partilhada em 20% para União, 40% para os munícipios onde fosse efetuada a cobrança e o restante ficaria com os estados.
A União, também, detinha competência para instituir impostos extraordinários, em caso de eminência ou efetiva guerra externa, os quais, em um primeiro momento, seriam partilhados na mesma forma que os impostos de competência residual. Mas, com a publicação da Emenda Constitucional nº 05/1961, passaram a constituir renda somente em favor da União164.
Resgatando o embrião do federalismo cooperativo165, implementado na
160“Compete à União decretar impostos sôbre: [...] VII - Propriedade territorial rural. [...] §9º O produto da arrecadação do impôsto territorial rural será entregue, na forma da lei, pela União aos Municípios onde estejam localizados os imóveis sôbre os quais incida a tributação" (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 15).
161“Além da renda que lhes é atribuída por fôrça dos §§ 2º, 4º, 5º e 9º do art. 15, e dos impostos que, no todo ou em parte, lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem ao Municípios os impostos: (redação dada pela Emenda Constitucional nº 10, de 1964)” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 29).
162 “Quando a arrecadação estadual de impostos, salvo a do imposto de exportação, exceder, em Município que não seja o da Capital, o total das rendas locais de qualquer natureza, o Estado dar-lhe- á anualmente trinta por cento do excesso arrecadado” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 20).
163“A União e os Estados poderão decretar outros tributos além dos que lhe são atribuídos por esta Constituição, mas o imposto federal excluirá o estadual idêntico. Os Estados farão a arrecadação de tais impostos e, à medida que ela se efetuar, entregarão vinte por cento do produto à União e quarenta por cento aos Municípios onde se tiver realizado a cobrança” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 21).
164 “Compete à União decretar impostos sobre: [...] §8º Na iminência ou no caso de guerra externa, é facultado à União decretar impostos extraordinários, que não serão partilhados na forma do art. 21 e que deverão suprimir-se gradualmente, dentro em cinco anos, contados da data da assinatura da paz. (incluído pela Emenda Constitucional nº 05, de 1961)” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 15).
165 “A Constituição de 1946 consolidou a estrutura cooperativa no federalismo brasileiro, prevista já em 1934, com grande ênfase na redução dos desequilíbrios regionais, favorecendo, apesar do reforço do poder federal, a cooperação e integração nacional. Foi sob a vigência desta Constituição, na década de 1950, que a questão Regional ganhou importância no debate político nacional, com a concepção de que a atuação estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela recém-criada CEPAL. Desde então, todas as constituições brasileiras têm a preocupação de tentar consagrar instrumentos para a superação das desigualdades regionais. (BERCOVICI, 2004, p. 42).
Constituição de 1934, a União deveria destinar, anualmente, pelo menos, 3% do total de sua renda tributária para o combate da seca na região Nordeste166.
A mesma porcentagem também deveria ser destinada para a execução do Plano de Valorização Econômica da Amazônia, sendo que em um primeiro momento, tal obrigação se perduraria por vinte anos, e, após, com a Emenda Constitucional nº 21/1966, passa a ser em caráter permanente 167.
O constituinte de 1946 concedeu especial atenção à educação, partilhando entre os entes federados tal responsabilidade. Assim, a União deveria aplicar 10% e os estados, Distrito Federal e Munícipios, pelo menos 20% da renda oriunda da arrecadação de imposto na manutenção e desenvolvimento do ensino168.
Na divisão de competências privativas, conforme visto no capítulo anterior, os Munícipios, embora tenham recebido algumas competências, essas não eram suficientes para suprir suas despesas. Assim, o sistema de transferência, privilegiando-os, foi uma tentativa de solução desta alegada carência de renda (DÓRIA, 1972, p. 140), que não logra êxito:
A intenção da Constituição de 1946 de reforçar as finanças municipais não se transformou em realidade por diversos motivos. Primeiro, a maioria dos estados jamais transferiu para os municípios os 30% do excesso de arrecadação. Segundo, as cotas de IR só começaram a ser distribuídas em 1948 e eram calculadas em um ano, com base na arrecadação do período anterior, para distribuição no ano seguinte; em conseqüência, os municípios recebiam cotas cujo valor real já fora corroído pela inflação. Terceiro, estas cotas (e, mais tarde, as do imposto de consumo) eram distribuídas igualmente entre os municípios, o que gerou, através de desmembramentos, um rápido crescimento do número dos mesmos. Os 1.669 municípios existentes em 1945 transformaram-se em 3.924 em 1966. Muitas das
166 “Na execução do plano de defesa contra os efeitos da denominada seca do Nordeste, a União despenderá, anualmente, com as obras e os serviços de assistência econômica e social, quantia nunca inferior a três por cento da sua renda tributária; § 1 º - Um terço dessa quantia será depositado em caixa especial, destinada ao socorro das populações atingidas pela calamidade, podendo essa reserva, ou parte dela, ser aplicada a juro módico, consoante as determinações legais, empréstimos a agricultores e industriais estabelecidos na área abrangida pela seca; § 2 º - Os Estados compreendidos na área da seca deverão aplicar três por cento da sua renda tributária na construção de açudes, pelo regime de cooperação, e noutros serviços necessários à assistência das suas populações (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 198).
167 “Na execução do Plano de Valorização Econômica da Amazônia, a União aplicará, em caráter permanente, quantia não inferior a três por cento da sua renda tributária (redação dada pela Emenda Constitucional nº 21, de 1966)” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 199).
168“Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino” (BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, art. 169).
novas unidades passaram a depender quase que exclusivamente das transferências da União, cujo valor real diminuía à medida que crescia o número de municípios. Finalmente, a aceleração da inflação na segunda metade da década de 50 e principalmente no início da década de 60 prejudicou a receita dos impostos predial e territorial urbano que dependem da ação da administração fiscal no sentido de reavaliar o valor dos imóveis. A participação destes impostos na receita tributária municipal, que era da ordem de 33% em 1960, reduz-se para cerca de 20% em 1966 (VARSANO,1996, p. 06).
Apesar da dificuldade de concretização do que havia sido estabelecido pelo constituinte, a Constituição de 1946 representou um avanço em relação a repartição da receita tributária. Os entes federativos passaram a terem responsabilidade financeira para com os demais169.
De outro lado, como a trajetória do federalismo brasileiro sempre foi marcada por rupturas políticas, a Constituição de 1946, que antecedeu ao militarismo, encerrou um ciclo de federalismo centrípeto, como veremos a seguir. 3.2.3 A influência da Emenda Constitucional nº 18/1965
A Emenda Constitucional nº 18, de 01 de dezembro de 1965, à Constituição de 1946, marcou o início da Reforma Tributária e de uma regulamentação especialmente voltada para área fiscal e para a distribuição de receita tributária.
Fernando José Amed e Plínio José Labriola de Campos Negreiro (2000, p. 283) elencam as principais causas que motivaram esta reforma. Entre elas, citam o fato de que “a discriminação de rendas tributárias era meramente empírica, não decorrendo de análise econômica dos encargos das entidades políticas, colocando em risco o funcionamento econômico e harmônico do regime federativo”.
169 Ricardo Varsano (1996, p. 05) avalia que o constituinte de 1946, embora não tenha promovido uma reforma tributária em relação ao texto constitucional anterior, modificou, profundamente, a discriminação das rendas entre os entes federativos: “Estas unidades de governo [municípios] passam também a participar (excluídos os municípios de capitais) de 10% da arrecadação do IR e de 30% do excesso sobre a arrecadação municipal da arrecadação estadual (exclusive imposto de exportação) no território do município, bem como do imposto único sobre combustíveis e lubrificantes, energia elétrica e minerais do país, de competência da União. Os estados, que haviam perdido em 1940 o direito de tributar os combustíveis, passaram também a ter participação no imposto único, mas cederam integralmente o imposto de indústrias e profissões aos municípios e tiveram a alíquota máxima do imposto de exportação limitada a 5%. A competência residual voltou a ser pela União e pelos estados, estes recolhendo os impostos que viessem a ser criados e entregando 20% do produto da arrecadação à União e 40% aos municípios”.
Assim, no capítulo V, intitulado “Das Distribuições de Receitas Tributárias”, o legislador previu como estas seriam feitas, e, pela primeira vez, houve um grupo de artigos voltados para essa finalidade, daí uma das razões da importância desta reforma tributária, que antecedeu a promulgação do Código Tributário e teve grande influência sobre este.
De acordo com a referida emenda, a União deveria repassar para os munícipios onde estivesse localizado o imóvel rural, o imposto pago em decorrência desta propriedade.
Além disso, aos estados e aos municípios deveria ser repassada a totalidade da arrecadação proveniente do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza, desde que tivessem incidido sobre a renda das obrigações da dívida pública e sobre os proventos dos servidores e das autarquias daqueles170.
A União, embora pendente de regulação por meio de resolução do Senado, também repassaria para os estados, Distrito Federal e municípios, 60% do imposto incidente sobre operações relativas a combustíveis, lubrificantes e energia elétrica e 90% do imposto incidente sobre operações relativas a minerais171.
Outra inovação desta emenda foi a instituição do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e do Fundo de Participação dos Municípios, para os quais, embora pendentes de regulação por lei complementar, a União deveria destinar 10%, para cada fundo, da parte que lhe cabia da arrecadação do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre produtos industrializados172.
170 “Serão distribuídas pela União: I - aos Municípios da localização dos imóveis, o produto da arrecadação do impôsto a que se refere o artigo 8º, nº I; II - aos Estados e aos Municípios, o produto da arrecadação, na fonte, do impôsto a que se refere o art. 8º, nº II, incidente sôbre a renda das obrigações de sua dívida pública e sôbre os proventos dos seus servidores e dos de suas autarquias. Parágrafo único. As autoridades arrecadadoras dos tributos a que se refere êste artigo farão entrega aos Estados e Municípios das importâncias recebidas correspondentes a êstes impostos, à medida em que forem sendo arrecadadas, independentemente da ordem das autoridades superiores, em prazo não maior de trinta dias, a contar da data do recolhimento dos mesmos tributos, sob pena de demissão” (BRASIL, Emenda Constitucional nº 18, 01 de dezembro de 1965, art. 20).
171 “Do produto da arrecadação do impôsto a que se refere o art. 16, serão distribuídas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios 60% do que incidir sôbre operações relativas a combustíveis, lubrificantes e energia elétrica, e 90% do que incidir sôbre operações relativas a minerais do País. Parágrafo único. A distribuição prevista neste artigo será regulada em resolução do Senado Federal, nos têrmos do disposto em lei complementar, proporcionalmente à superfície e à produção e ao consumo, nos respectivos territórios, dos produtos a que se refere o imposto” (BRASIL, Emenda Constitucional nº 18, de 01 de dezembro de 1965, art. 23).
172 “Do produto da arrecadação dos impostos a que se referem o artigo 8º, nº II, e o art. 11, 80% constituem receita da União e o restante distribuir-se-á à razão de 10% ao Fundo de Participação dos
Antônio Roberto Sampaio Dória (1972, p. 179) pontua:
Na parte da colaboração financeira propriamente dita, a reforma do sistema aprofundou e ampliou a práxis anterior de distribuição de receitas colhidas pelo ente maior, federal e estadual, para irrigar as finanças das unidades locais.
Assim, demonstrada está a importância desta reforma tributária propiciada pela Emenda Constitucional nº 18/1965. Ela normatizou um Sistema Tributário de nível nacional, estabeleceu uma efetiva distribuição de rendas tributárias e trouxe incentivos à coordenação de atividades entres os entes federativos (AMED; NEGREIRO, 2000, p. 285).
3.2.4 O impacto da publicação do Código Tributário Nacional e da reforma