4. Prosjekter under arbeid i 200
4.5 Internasjonal migrasjon, integrasjon og etniske minoriteter
A política de habitação de interesse social, atua como uma política nacional que pode contribuir na resolução dos problemas das habitações de interesse social em Guiné-Bissau e que, por sua vez, pode contribuir também para o desenvolvimento do crescimento urbano da cidade, melhorando a qualidade de vida dos habitantes (os futuros beneficiários) da cidade.
A implementação da política habitacional para o país, em especial na cidade de Bissau, torna-se necessária e urgente para minimizar o seu crescente déficit habitacional (precariedade, aluguel incompatível e falta de habitação) e facilitar a gestão urbana e o ordenamento territorial.
Para isso, é fundamental que o Estado guineense introduza em sua agenda governamental a questão habitacional, integrando-a aos programas do governo nacional. Deve-se ainda recomendar a instituição responsável sobre a questão da habitação a formular ou estruturar uma política pública habitacional voltada principalmente para a população de baixa renda.
Dessa forma, cabe à instituição responsável (Secretaria de Habitação) formular, implantar e gerenciar os princípios e diretrizes da política habitacional para solucionar os problemas habitacionais.
As políticas públicas são consideradas por Kingdon40 apud Capela (2007), como:
um conjunto formado por quatros processos: o estabelecimento de uma agenda de políticas públicas; as condições das alternativas para formulação de políticas públicas com base nas quais as escolhas serão realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponíveis; e finalmente, a implementação da decisão (CAPELLA, 2007, p. 88).
40 KINGDON, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 3. Ed. New York: Harper Collins,
Durante o processo da formulação ou estruturação de uma política pública, têm-se as duas primeiras partes fundamentais (agenda setting e formulação). Em primeiro lugar, deve-se entender e identificar o problema por meio dos indicadores, eventos em magnitude, crises e feedback (comentários) das ações governamentais. Em segundo lugar, orienta-se para a criação ou formulação das soluções (ações), como mecanismos para resolver o problema em questão e, depois, prosseguem-se com as outras fases (decisão, implementação e avaliação). As instituições ou pessoas não necessariamente resolvem o problema de uma forma direta, mas geralmente estabelecem soluções. “As questões transformam-se em problemas ao chamar atenção dos participantes de um processo decisório” (KINGDON41 apud CAPELLA, 2007, p. 90).
A questão do déficit habitacional de baixa renda em Bissau, atualmente é um problema identificado pelo Ministério das Infraestruturas do país, por alguns moradores e pelo levantamento in loco. Esse problema identificado pode ser minimizado ou solucionado com a aplicação de uma política pública estruturada baseada nessa questão.
Segundo Capella (2011), existem várias contribuições dos modelos para a formulação de uma política pública introduzida por diversos autores. O ciclo do modelo atual (Figura 69) pode ser resumido pelas seguintes fases:
Figura 69: Ciclo do modelo atual da formulação de uma política pública.
Fonte: Capella, 2011.
Os estágios dos ciclos de políticas do modelo atual são conceituados por Capella (2011) de forma resumida:
41 KINGDON, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 3. Ed. New York: Harper Collins,
- agenda Setting: corresponde ao primeiro momento de uma política pública, quando um problema chama atenção do governo;
- formulação: momento seguinte à formação da agenda, no qual o
governo formula as opções para resolução de um problema; - decisão: durante o processo decisório, um determinado curso de
ação (ou não ação) vai ser escolhido pelo governo para lidar com o problema;
- implementação: estágio em que o governo coloca uma ação em
prática;
- avaliação: fase final, em que os resultados de uma política são
monitorados pelo governo e por autores sociais. A política pode então ser encerrada ou objeto de reconceitualização (volta ao estágio inicial), (CAPELLA, 2011. p. 11).
O modelo atual da formulação de uma política pública é apresentado de forma simplificada para facilitar a compreensão do universo da sua formulação, representado pela Tabela 14.
Tabela 14: Modelo atual da formulação de uma política pública.
Estágios do Ciclo de Políticas Metodologia de resolução de problemas
Agenda-Setting Reconhecimento do problema Formulação Proposta de soluções: cursos de
ação x resultados
Processo decisório Escolha de uma solução, comparando as alternativas
Implementação Melhor solução é colocada em ação Avaliação Monitoramento dos resultados
Fonte: Capella, 2011.
A futura política pública habitacional de interesse social para Guiné- Bissau, antes de ser aplicada no território nacional após a sua formulação, precisa passar por um processo decisório (ser avaliada e aprovada pelos atores governamentais), para que a sua implantação e funcionamento sejam legítimos e entrem em vigor para toda a sociedade civil guineense, de forma democrática.
As instituições que podem se responsabilizar pelo funcionamento da política habitacional, em geral, são: Câmara Municipal de Bissau – CMB e Ministério das Infraestruturas da República da Guiné-Bissau.
Os principais agentes que podem contribuir e garantir o funcionamento da política habitacional no país são: Governo local; Bancos (como agentes financeiros autorizados pela instituição responsável pela política habitacional);
Instituto da Previdência Social – INPS; Agentes promotores (associações, sindicatos, cooperativas e outras entidades que desempenhem atividades na área habitacional).
Nesse sentido, cabe à instituição responsável, coordenadora da política habitacional, como, por exemplo, o Ministério das Infraestruturas, criar o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, como lugar de angariação dos recursos a serem alocados para a implantação das habitações de interesse social. Ao mesmo tempo, deve-se criar também a Secretaria Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS para se planejar e administrar os assuntos relacionados à habitação de interesse social.
Também se faz necessário que na constituição do governo local, seja mencionado e legitimado o direito à moradia digna para qualquer cidadão nacional, inclusive para a população de baixa renda, contribuindo assim para a inclusão social e atendendo às recomendações dos Direitos Humanos, em especial, o artigo 25º.
A futura política habitacional a ser implantada com a finalidade de reduzir o déficit habitacional do país, de modo específico na realidade de Bissau, visa também promover as condições de acesso à moradia digna para os futuros beneficiários (população de baixa renda), ampliando e melhorando a qualidade de vida dos habitantes com precárias condições de habitabilidade.
A Política de Habitação de Interesse Social para Guiné-Bissau deve ser modelada de forma que leve em consideração os seguintes princípios:
1) direito à moradia, como um direito individual e coletivo, previsto na Declaração Universal dos Direitos Humanos;
2) direito à moradia digna ou de qualidade, sendo um caminho para a inclusão social da população de baixa renda, além de garantir um padrão mínimo de habitabilidade, saneamento ambiental, transporte coletivo, mobilidade, equipamentos, serviços urbanos e sociais;
3) gestão democrática com a participação das diferentes camadas da sociedade guineense, garantido a transparência e a decisão coletiva;
4) garantir o acesso à terra urbanizada e a regularização fundiária para a população de baixa renda, implicando também na redução do custo do terreno para a população a ser atendida, com a finalidade de impedir possíveis ampliações que provoquem um desordenamento do uso do solo urbano;
5) emprego e aproveitamento racional dos materiais nacionais adequados para a construção habitacional de pequeno e médio porte, e também a articulação dessa política habitacional às políticas sociais e ambientais existentes;
6) aumento e capacitação do corpo técnico para atender o mercado de construção civil principalmente para as habitações populares, requalificando assim o espaço habitado (durabilidade; densidade/m²; conforto ambiental, ventilação e insolação);
7) diminuição de mão de obra e do preço dos materiais de construção, sejam eles nacionais ou importados, isto é, os materiais essenciais ou básicos para edificar as casas populares.
Um país em desenvolvimento como a Guiné-Bissau, exibe um cenário em que parte da população apresenta condições econômico-financeiras precárias devido à falta de oportunidade de emprego, pouca quantidade dos profissionais, instabilidade político-militar, dentre outros fatores. Portanto, a Política Habitacional de Interesse Social a ser implantada pode se basear e prosseguir com as seguintes diretrizes que, eventualmente, poderiam resolver ou minimizar o problema habitacional da população de baixa renda:
a) definição dos mecanismos e programas para a operação da política habitacional, levando em conta a condição socioeconômica do país (governo), a dimensão do déficit habitacional (quantitativo e qualitativo) e a população a ser atendida;
b) definição do programa de necessidade habitacional (layout) de acordo com o tipo/tamanho de família a ser atendida, levando em consideração a cultura e o clima local;
c) estímulo ao uso da técnica tradicional, de forma que incorpore algumas tecnologias que possam melhorar a técnica mais empregada na cidade;
d) incentivo e apoio financeiro para a intervenção urbana e principalmente dos programas ou políticas habitacionais para a construção e implantação das infraestruturas urbanas (saneamento básico, mobilidade e transporte coletivo), objetivando garantir o acesso à moradia adequada e o direito à cidade para as pessoas com baixos recursos financeiros;
e) incentivo à participação dos beneficiários (população de baixa renda) nas discussões e contribuições sobre a implantação (construção) e aquisição das unidades habitacionais, e também no auxílio à gestão e manutenção do espaço a ser habitado;
f) promoção de ações do Estado e contribuição ao desenvolvimento e organização sócio-espacial da cidade, principalmente dos novos (futuros) assentamentos.
A instituição responsável pela política habitacional, juntamente ao Governo, precisam se esforçar ao máximo para que essas diretrizes se concretizem em Guiné-Bissau. Tal fato se concretizará por intermédio do aproveitamento racional dos recursos naturais e pela garantia dos financiamentos, subsídios no campo de ação e na criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS. Por fim, deve-se estabelecer critérios e parâmetros técnicos de orientação para as intervenções da política habitacional como objetivos específicos.
A instituição competente ou o Ministério das Infraestruturas de Guiné- Bissau, capaz de planejar, coordenar e assegurar ações do Governo do Estado visando a atender às necessidades habitacionais da população (em especial a camada de baixa renda), pode implantar uma Secretaria Nacional de Habitação e estruturá-la de acordo com a realidade local. A seguinte Figura apresenta um exemplo da estrutura organizacional de uma Secretaria de Habitação.
Figura 70: Exemplo da estrutura organizacional de uma Secretaria de Habitação.
Fonte: São Paulo – SP. Secretaria De Gestão Pública, 2007. Adaptado pelo autor.
Para uma administração direta ou indireta, existem várias estruturas organizacionais das secretarias habitacionais. A Figura 70 apresentada acima, demonstra uma estrutura organizacional que pode facilitar uma administração direta para qualquer Secretaria de Habitação.
Para a elaboração ou revisão de uma Política Nacional de Habitação de Interesse Social – PNHIS é necessário que a Secretaria Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS recomende o desenvolvimento de três etapas: Proposta Metodológica, Diagnóstico do Setor Habitacional e Estratégias de Ação. Sendo que:
a Proposta Metodológica, que estrutura as duas etapas posteriores, norteia procedimentos, define conteúdos e estabelece como a proposta deverá ser pactuada com a sociedade. O
Diagnóstico deve reunir informações a respeito do déficit
habitacional (quantitativo e qualitativo), identificar os assentamentos precários e levantar suas características urbanísticas, ambientais,
sociais e fundiárias. Deve, também, estimar a evolução das necessidades habitacionais e dimensionar os recursos necessários para enfrentar o problema. A estratégia de ação, por sua vez, consiste na definição de mecanismos para resolver os principais problemas, especialmente no que se refere à habitação de interesse social. Nela devem constar: as diretrizes e objetivos da política local de habitação; as linhas programáticas e ações; as metas a serem alcançadas e a estimativa dos recursos necessários para atingi-las, por meio de programas ou ações, identificando-se as fontes existentes; e ainda, os indicadores que permitam medir a eficácia do planejamento (BRASIL. MINISTÉRIO DAS CIDADES. PLHIS, 2009, p. 59).
Apesar de Bissau se figurar como uma cidade de grande porte em relação às outras cidades nacionais, ao mesmo tempo se coloca como uma cidade (capital) de pequeno porte quando comparada com algumas cidades dos países da África Ocidental. O seu centro - a parte principal da cidade - mede cerca de 77 km2 (antigo Setor Autônomo de Bissau).
Portanto, a implantação de uma política habitacional em Guiné-Bissau pode viabilizar a solução do crescente problema urbano, de maneira específica no que diz respeito à questão de moradia adequada para os habitantes, uma vez que a parte central das habitações em Bissau é consolidada pela alta presença das edificações horizontais, estando totalmente munidas das infraestruturas básicas.
O principal problema está nos bairros espontâneos, localizados no entorno da cidade, em que a maior parte deles surgiu nos anos 80 e 90. A falta de políticas apropriadas ao setor imobiliário (política urbana e habitacional) pode continuar agravando o problema de precariedade dos bairros, e/ou aumentar os assentamentos humanos informais no país, particularmente em Bissau.
De acordo com UN HABITAT (2011), que trabalha também com a questão das habitações de interesse social, comenta-se que a falta de acesso a terra, a insegurança e a ilegalidade são as principais razões da existência de muitos assentamentos informais em cidades africanas. Além da questão fundiária, a tecnologia construtiva a ser utilizada, pode contribuir para a viabilização adequada quanto à conquista da substituição de moradias precárias por habitações ambientalmente adequadas.