As competências vinculadas abrangem situações em que a lei fixa de modo completo e exaustivo determinadas matérias, restando apenas à assembleia municipal exercer tal imperativo sem a mínima hipótese de conformação conteudística.
285 Cfr. art.º 16.º, n.º 4, da LFL. V. ainda, OLIVEIRA, António Cândido de, Direito das Autarquias Locais, 2.ª Ed.,
Coimbra Editora, 2013, p. 285 e 286.
286 Cfr. art.º 16.º, n.º 6, da LFL. E ainda OLIVEIRA, António Cândido de, ROCHA, Joaquim Freitas da, “La crisis
financiera en Portugal y sus repercusiones en la administración local autónoma” in José Manuel Díaz Lema (coord.), Sostenibilidad Financiera y Administración Local: un estudio comparado, Tirant to blanch, 2014, p. 344.
287 Cfr. art.º 25.º, n.º 2, al. c), da LAL. 288 Cfr. art.º 25.º, n.º 2, al. l), da LAL.
Ilustrativo desta prerrogativa é a possibilidade de a assembleia deliberar sobre a afetação ou desafetação de bens do domínio público municipal289.
A este respeito, interessa referir que a atribuição do carácter público dominial a um bem depende da verificação de um dos seguintes requisitos: existência de norma legal que o inclua numa classe de coisas na categoria do domínio público, em segundo lugar, de ato que declare que determinada coisa pertence a esta classe ou, em terceiro lugar, da afetação dessa coisa à utilidade pública, sendo que a afetação tanto pode advir de um ato administrativo formal (decreto ou ordem que determine a abertura, utilização ou inauguração), como de um mero facto (a inauguração) ou de uma prática consentida pela Administração manifestando a intenção de a incluir no uso público290. É precisamente nesta terceira categoria que se localiza a
competência do órgão deliberativo municipal.
Para além disso, importa notar que determinados bens do domínio público municipal podem ser transferidos para o domínio do Estado ou para o domínio de outra autarquia. Nestes casos, a mudança pode derivar de determinados fatores, a saber: da existência de um fator jurídico distinto do objeto, de transferências cujo bem é independente de outras alterações e que resultam de modificações introduzidas na lei, de transferência forçada dos bens ou de acordos feitos entre as entidades interessadas.
Já no que concerne à cessação do carácter dominial dos bens, pode suceder por via do desaparecimento da coisa, por se entender que o interesse geral será melhor conseguido mediante um regime distinto ou devido à extinção da utilidade pública que a coisa prestava. Neste último caso, os bens do domínio municipal deixam de ter utilidade pública ou perdem o caráter dominial por deliberação da assembleia municipal, que desafeta o bem do domínio público291.
A desafetação expressa pode ser caracterizada como genérica, sempre que a lei subtraia o caráter dominial a uma categoria de bens e, em sentido oposto, considera-se desafetação
289 Cfr. art.º 25.º, n.º 1, al. q), da LAL.
290 V. neste sentido, CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. II, 10.ª Ed., Almedina, 1994, p. 929
e ss.
291 Assim, v. acórdão do STA, proc.º n.º 01174/12, de 26/06/2014, disponível em www.dgsi.pt.: “ (…) Embora a
Constituição preveja que seja definido por lei o regime, condições de utilização e limites do domínio público municipal (art. 84.º, n.º 2, da CRP), essa lei não foi ainda publicada. (…) No entanto, tem-se entendido que os bens do domínio público podem ser objeto de operações de «comércio público», como é o caso de mutações dominiais, bem como que lhes pode ser retirado caráter dominial por lei ou por ato administrativo. Designadamente, este Supremo Tribunal Administrativo tem entendido ser possível a desafetação de bens do domínio público autárquico, através de deliberações dos seus órgãos (…)”.
singular quando mediante lei ou ato administrativo se declare que certa e determinada coisa perdeu a utilidade pública ou não dominial.
Por sua vez, verifica-se a desafetação tácita quando uma coisa deixa de cumprir a sua finalidade pública e passa a estar nas mesmas condições dos bens do domínio privado, por essa razão passa a pertencer ao domínio privado do município, o que significa que podem ser objeto de atos de comércio292. Neste aspeto, cumpre enfatizar que a desafetação tácita não poderá
resultar da atuação levada a cabo por um particular, uma vez que tal implicaria a perda dos caracteres das coisas públicas, como sendo a inalienabilidade, imprescritibilidade e insusceptibilidade de posse293.
Para além desta, também no que tange aos documentos previsionais do município, a intervenção do órgão deliberativo baseia-se em aprovar ou não aprovar, inexistindo espaço para introduzir alterações ou selecionar um conteúdo de entre uma multiplicidade de hipóteses.
Assim sendo, importa clarificar que parte dos atos praticados pelas autarquias no exercício da sua função são concretizados antes do início do ano financeiro, e porque a sua realização se destina a prever a globalidade dos ingressos e gastos do município, são denominados de atos previsionais, que permitem introduzir uma maior segurança e rigor na atividade financeira294.
No que se refere a estes atos, o quadro normativo atual prevê como documentos previsionais autárquicos as grandes opções do plano, o quadro plurianual de programação orçamental e Orçamento295.
Desde logo, as grandes opções do plano representam instrumentos de incidência técnica administrativa e financeira. São constituídas pelo plano das atividades mais importantes da gestão municipal, onde se definem projetos que correspondem a interesses próprios e específicos da população (integrando-se aqui os atos que não constituem investimentos) e pelo plano plurianual de investimentos296. Neste documento devem constar não só o gasto a realizar
pela autarquia, mas também os que se encontram a ser executados, trata-se, assim, de prever
292 Cfr. CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. II, 10.ª Ed., Almedina, 1994, p. 956 e ss. 293 V. a propósito do tema, parecer do Instituto dos Registos e do Notariado sobre o domínio público municipal e
nulidade do ato administrativo camarário, disponível em
http://www.irn.mj.pt/sections/irn/doutrina/pareceres/predial/2012/c-p-52-2012-sjc-ct/downloadFile/file/CP52- 2012.pdf?nocache=1363357311.33
294 V. neste sentido, FRANCO, A. L. Sousa, Finanças do Sector Público: introdução aos subsectores institucionais,
AAFDL, 1991, p. 502.
295 Cfr. art.ºs 44.º e 46.º, da LFL e ponto 2.3 do POCAL.
296 Assim, LEANDRO, J. M. Marques, MATIAS, Vasco Valdez, Manual de Gestão Financeira Autárquica, Sedes, 1990,
os projetos estabelecidos pelo município e a despesa correspondente num horizonte móvel de quatro anos297.
Em termos procedimentais, resulta do art.º 25.º n.º 1, al. a), da LAL, que “compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, aprovar as opções do plano e a proposta de orçamento, bem como as respetivas revisões”. Significa isto que a iniciativa procedimental cabe ao órgão executivo através de uma proposta a apresentar à assembleia municipal, que detém o poder decisório298.
O mesmo sucede com o quadro plurianual de programação orçamental que deve ser apresentado pela câmara ao órgão deliberativo, após a tomada de posse, aquando da primeira proposta de Orçamento299.
Este documento especifica o quadro de médio prazo para as finanças da autarquia, exige que os limites para a despesa municipal sejam definidos, tal como as projeções da receita numa base móvel que abranja os quatro exercícios seguintes e deve ser articulado com as GOP´s300.
No que se refere à sua eficácia jurídica, os limites são vinculativos para o ano seguinte ao do exercício económico do Orçamento e indicativos para os restantes. Sendo que tal documento é atualizado anualmente, para os quatro anos seguintes, no Orçamento municipal301.
Em terceiro lugar, enquanto documento previsional, importa referir o Orçamento da autarquia, onde consta a previsão dos ingressos e gastos para o ano financeiro seguinte, acompanhado dos mapas anexos e relatórios com a apresentação e fundamentação da política orçamental proposta302.
Tal documento prossegue objetivos de natureza jurídica, dado que para além de constituir a base de atuação financeira dos órgãos municipais (impedindo-os da prática de atos
297 Cfr. ponto 2.3.1, do POCAL. V. ainda, MAGALHÃES, Rui Fernando Moreira, Manual dos Membros das
Assembleias Municipais, Almedina, 2011, p. 167.
298 Cfr. art.º 33.º, n.º 1, al. c) e art.º 25.º, n.º 1 al. a), da LAL. V., por exemplo a proposta de Orçamento para 2015 e
Opções do Plano para 2015/2018, da câmara municipal de Leiria, disponível em http://www.cm- leiria.pt/uploads/document/file/9204/Ponto_1.6._Documentos_Previsionais_Municipio_de_Leiria.pdf.
Ainda neste sentido, v. proposta de revisão do Orçamento e Opções do Plano para 2016, da câmara municipal de Estarreja, disponível em http://www.cm- estarreja.pt/media/Documentos/Documentos%20previsionais/2016/1%C2%AA%20Revisao%20Or%C3%A7amental% 202016.pdf. 299 Cfr. art.º 44.º, n.º 1, da LFL. 300 Cfr. art.º 41.º, n.º 3 e art.º 44.º, n.º 1 e n.º 2, da LFL. 301 Cfr. art.º 44.º, da LFL.
302 Cfr. art.º 46.º, da LFL, ponto 2.3.2, do POCAL. E ainda, v. LEANDRO, J. M. Marques, MATIAS, Vasco Valdez,
que não constem no Orçamento), permite também uma proteção adequada dos direitos fundamentais dos munícipes através do direito de resistência caso se verifiquem alterações respeitantes aos tributos inicialmente estabelecidos. Em segundo lugar, segue propósitos económicos, na medida em que impõe uma gestão de forma racional, faseada e equilibrada das receitas e despesas, evitando que os dinheiros públicos sejam geridos de modo desregrado. E, por fim, no Orçamento sobressaem objetivos de natureza política, atento o facto de tal instrumento previsional auxiliar a restringir e equilibrar reciprocamente os poderes, uma vez que o órgão executivo só pode executar o Orçamento nos termos em que este é aprovado pelo órgão deliberativo303.
A elaboração do documento em apreço obedece a um conjunto de fases onde são ordenadas determinadas atuações designadas por procedimento orçamental304.
Em termos muito gerais, o impulso da tramitação decorre na fase da iniciativa que se traduz numa proposta de Orçamento elaborada pela câmara municipal, apresentada até 31 de outubro de cada ano305.
Esta proposta elaborada pelo órgão executivo deverá obedecer a um conjunto de regras como a anualidade (significativo da ideia de que o Orçamento autárquico e os montantes aí previstos obedecem a uma previsão anual introduzindo, deste modo, um maior controlo das contas públicas), plenitude (que se traduz na exigência de unidade do Orçamento, onde se concentram os valores provenientes das diversas operações e na universalidade, atento que nele devem constar os ingressos e gastos de todos os serviços e órgãos), descriminação (onde se exige que sejam individualizadas todas as receitas e despesas e comporta duas vertestes, a saber: a não compensação, que implica que os ingressos e gastos sejam inscritos na totalidade sem quaisquer deduções e, a não consignação, que se traduz na não afetação do produto de quaisquer receitas à cobertura de quaisquer despesas, embora existam exceções legalmente previstas), exclusividade (apenas se pode referir às despesas e receitas do município correspondentes a um período financeiro) e, por último, a regra do equilíbrio orçamental (que exige equilíbrio entre determinadas despesas e determinadas receitas no momento da elaboração do Orçamento)306.
303 Assim, ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014, p. 95 e ss. 304V. Idem, Ibidem, p. 97.
305 Cfr.º art.º 46.º, da LFL.
306 Cfr. art.º 40.º, art.º 41.º e art.º 42.º, da LFL e ponto 3.1, do POCAL. V. ainda neste sentido, Idem, Ibidem, p. 100
A proposta de Orçamento – que deve obedecer a todas estas regras – é submetida à assembleia municipal para ser sujeita a discussão, votação e aprovação. Com efeito, as despesas não podem ser efetivadas nem as receitas arrecadadas sem um regulamento que aprove o Orçamento. Nesta fase é importante que o requisito do quórum presencial e deliberativo e as regras de votação sejam observadas307.
Importa referir que a assembleia está impossibilitada de alterar a proposta de Orçamento, apenas pode aprovar ou não aprovar (sendo obrigada a fundamentar a rejeição), embora possa declarar que a aprovação fique dependente de determinadas modificações que o órgão executivo estabeleça, ao contrário do que sucede na aprovação da proposta de Orçamento do Estado pela Assembleia da República308.
Caso a proposta não seja aprovada, a autarquia trabalha com o Orçamento do ano anterior e com o plano plurianual de investimentos em vigor com as alterações que lhes tenham sido introduzidas até 31 de dezembro, o que naturalmente comporta inúmeras limitações para o exercício da atividade financeira municipal. Assim, perante esta circunstância, no exercício dos poderes de tutela pode o Governo determinar um inquérito às causas da não aprovação do documento e, se assim entender, dissolver os órgãos autárquicos e convocar eleições intercalares com vista a solucionar os bloqueios que se encontrem a lesar seriamente o município309.
Por último, e uma vez aprovada pelo órgão deliberativo a proposta do Orçamento que se presume válida, segue-se a fase integrativa de eficácia para que a decisão seja apta a gerar os seus efeitos. É nesta etapa que o ato jurídico produzirá o seu efeito útil mediante a ata da sessão da assembleia municipal e a publicidade do ato, in casu, a publicação do Orçamento aprovado no boletim do município e no correspondente sítio da Internet310.
Constituindo o Orçamento um instrumento previsional, pode acontecer que durante o período da sua execução surja a necessidade de introduzir correções ou ajustes aos cálculos inicialmente efetuados. Posto isto, sempre que a câmara pretender aumentar o valor da previsão legal do gasto, terá de submeter tal alteração a aprovação da assembleia, órgão que fixará as despesas referentes não apenas às modificações introduzidas, mas à previsão global. Nesta
307 Cfr art.º 112.º, n.º 7, da CRP, art.º 4.º, n.º 2, da LFL e art.º 54.º, da LAL.
308 Cfr. LEANDRO, J. M. Marques, MATIAS, Vasco Valdez, Manual de Gestão Financeira Autárquica, Sedes, 1990, p.
206 e 207. E ainda, MAGALHÃES, Rui Fernando Moreira, Manual dos Membros das Assembleias Municipais, Almedina, 2011, p. 166.
309 Assim, LEANDRO, J. M. Marques, MATIAS, Vasco Valdez, Manual de Gestão Financeira Autárquica, Sedes, 1990,
p. 206.
circunstância trata-se de um poder de revisão311. Pese embora consubstanciem um aumento
global da despesa, existem determinadas situações em que o legislador considera não ser necessária a intervenção do órgão deliberativo, são elas: casos de receitas legalmente consignadas (o que se compreende dado que as deliberações da assembleia municipal não podem contrariar uma lei imperativa), os empréstimos contratados (que, como se disse, para serem contraídos com as instituições de crédito dependem de prévia aprovação do órgão deliberativo municipal, pelo que não será necessária uma segunda intervenção quanto à mesma matéria decidia anteriormente), e novas tabelas de vencimentos publicadas após a aprovação do orçamento inicial312.
Com efeito, a prerrogativa de discutir e autorizar a proposta orçamental, corrobora não só o preponderante papel das assembleias, como permite constatar que os municípios são entes autónomos no que respeita ao domínio financeiro313.
À semelhança do que se expôs acerca dos documentos previsionais autárquicos, também a decisão de contratar determinados créditos junto de instituições financeiras necessita de prévio aval do órgão deliberativo, que deve aprovar ou não aprovar tal proposta elaborada pelo órgão executivo, justificando-se, assim, que também esta prerrogativa se integre na categoria competencial vinculativa.
Procuremos melhor compreender como se desenvolve o aludido procedimento. Desde logo, como decorrência da autonomia creditícia, um município que pretenda recorrer a um empréstimo como forma de obter financiamento, beneficia de determinada quantia em dinheiro que se compromete a pagar no futuro, bem como uma remuneração através de juros ou rendas. Ora, esta operação investe o ente local num conjunto de deveres jurídicos e financeiros futuros, tais como a obrigação principal de reembolsar e pagar os juros ou rendas e determinadas obrigações acessórias constantes das diversas cláusulas e termos dos contratos de empréstimo314.
Sob o ponto de vista da sua duração, os contratos podem ser classificados, em primeiro lugar, como sendo de curto prazo os que não ultrapassam um ano de maturidade. À luz da atual lei das finanças locais, este tipo de empréstimos só pode ser contraído para fazer face a
311 V. neste sentido, MAGALHÃES, Rui Fernando Moreira, Manual dos Membros das Assembleias Municipais,
Almedina, 2011, p. 171.
312 Cfr. ponto 8.3.1.3, do POCAL.
313 V. neste sentido, ROCHA, Joaquim Freitas da, “O sistema financeiro local português (considerações analíticas)”,
Direito Regional e Local, CEJUR, n.º 09, Janeiro/Março, 2010, p. 10.
314 V. a respeito, FRANCO, António L. de Sousa, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4.ª Ed., Almedina,
situações de défice de tesouraria, o que equivale por dizer que tem em vista solucionar uma divergência temporária entre os ingressos financeiros obtidos e o gasto efetuado, tratam-se de situações momentâneas que se afiguram de rápida resolução315.
Em termos procedimentais, a câmara municipal elabora uma proposta para a contratação deste tipo de empréstimo, onde apresenta informações sobre as condições praticadas em, pelo menos, três instituições de crédito, um mapa com a indicação da capacidade de endividamento do município e faz um pedido de autorização do crédito à assembleia. Porém, prevê-se a possibilidade de este órgão deliberar a aprovação de empréstimos a curto prazo na sessão anual de aprovação do Orçamento, aplicável para todos os contratos deste tipo que o município possa contrair durante a vigência do Orçamento, estabelecendo-se, deste modo, um regime mais ágil e simplificado316.
Em segundo lugar, podem os contratos de empréstimo ser classificados como contratos de médio ou longo prazo quando têm uma duração superior a um ano, mas sem nunca exceder os 20 anos de maturidade317.
Importa notar que este tipo de empréstimos apenas pode ser contraído mediante autorização da assembleia municipal, com o propósito de aplicação em investimentos ou para proceder à reabilitação financeira municipal318.
Estas duas finalidades implicam distintos procedimentos, restrições e consequências em caso de incumprimento. No primeiro caso, para além de o investimento ter de estar especificado no contrato e no plano plurianual de atividades, deve haver um nexo causal entre a aplicação que se pretende fazer e o empréstimo a contrair e, dessa forma, não pode ter como fundamento investimentos já realizados, uma vez que nesta circunstancia só é possível contrair empréstimos para proceder ao reequilíbrio ou saneamento financeiro. Cabe à assembleia municipal autorizar previamente os empréstimos para despesas de investimento sempre que o valor das mesmas exceda 10% desse tipo de despesas previstas no orçamento do exercício319.
Quanto à segunda finalidade do recurso aos empréstimos de médio e longo prazo, encontra justificação nas necessidades de reabilitação financeira do município, que pode ser
315 Cfr. art.º 50.º, n.º 1, da LFL. A respeito, Idem, Ibidem, p. 91.
316 Cfr. art.ºs 49.º, 5.º e 50.º, n.º 2, da LFL. V. ainda OLIVEIRA, António Cândido de, ROCHA, Joaquim Freitas da,
“La crisis financiera en Portugal y sus repercusiones en la administración local autónoma” in José Manuel Díaz Lema (coord.), Sostenibilidad Financiera y Administración Local: un estudio comparado, Tirant to blanch, 2014, p. 344.
317 Cfr. art.º 49.º, n.º 2 e art.º 51.º, n.º 3, ambos da LFL. 318 Cfr. art.º 51.º, n.º 1, da LFL.
efetuada mediante saneamento financeiro ou por via da recuperação financeira. Na verdade, em ambos os casos a dívida total do município320 é superior à média da receita corrente líquida321 e,
por conseguinte, estas configuram consequências desfavoráveis, num plano progressivo, consoante o grau de desconformidade.
Desde logo, o procedimento de saneamento financeiro implica que o município se encontre numa situação de desequilíbrio conjuntural e pressupõe, não só a contratação de um empréstimo de médio e longo prazo, mas também a adesão a um exigente plano de saneamento, com vista à reestruturação da dívida. O saneamento financeiro é sempre acionado pelo município, imperativa ou voluntariamente, de acordo com o grau de debilidade financeira em causa. De todo o modo, a adesão a este procedimento implica a contratação de um empréstimo para esse fim, bem como a elaboração e aprovação de um plano de saneamento financeiro322. O pedido de contratação do empréstimo ser deve apresentado pela câmara à
assembleia, acompanhado de um plano de saneamento financeiro, informações sobre as condições praticadas pelo menos em três instituições de crédito, um mapa onde conste a capacidade de endividamento do município, bem como um estudo sobre a sua situação financeira323.
O plano de saneamento financeiro, deverá ser elaborado pela câmara municipal e apresentado à assembleia municipal para aprovação. Para além disso, o órgão deliberativo acompanha as contas anuais durante o período de vigência do contrato, onde deve constar o balanço e a demonstração do cumprimento do plano de saneamento324.
Além do extenso controlo efetuado pela assembleia municipal e pelo Governo no procedimento de saneamento financeiro pode acontecer que tal mecanismo não seja cumprido, em consequência, é colocado em prática o Fundo de Regularização Municipal.
Nos casos em que o município aderiu ao saneamento financeiro de forma voluntária, o conhecimento do incumprimento é efetuado pela assembleia que deve enviar uma cópia da