Hva menes med ”syk” og ”langtidsytelse”

Após a referência à evolução legislativa do sistema de financiamento local, é chegado o momento de direcionarmos a nossa atenção para algumas matérias respeitantes à despesa pública autárquica, aferindo quem pode ou deve gastar e o quantum de despesa.

Com efeito, o correto enquadramento da ideia de gasto público não pode deixar de ser efetuado sem referir que o conceito clássico de despesa pública está relacionado com a perceção de diminuição de riqueza, ainda que uma redução necessária. Todavia, e como já se destacou, a perspetiva contemporânea deste termo está fortemente ligada à conceção que temos de Estado. Ao contrário do que sucede com a alocação de recursos decidida pelas entidades privadas, a despesa pública é encarada, atualmente, como conforme ao interesse geral, e por isso, para além da função de estabilizador económico, possibilita garantir, de certo modo, a solidariedade social196.

Como é bom de ver, este aspeto assume uma importância indesmentível para a compreensão da despesa municipal, contudo, em matéria de finanças públicas as produções escritas, estudos e reflexões feitas no ordenamento jurídico português, ao longo dos anos, cingiram-se, essencialmente, às questões da receita197. De facto, não existia uma consciência

sobre a adequação ou conveniência das questões do gasto, no máximo eram feitos estudos legalmente exigidos acerca da sua viabilidade económica. As decisões de criar uma empresa municipal, atribuir subsídios a entidades associativas privadas, entre outras, não eram questionadas pelos benefícios que traziam para os seus destinatários, no entanto, cada vez mais se começa a constatar a posição de centralidade da despesa em matéria de finanças públicas. Tal importância é incontestável, desde logo, ao nível jurídico, a realização de despesa é um indicador do cumprimento da constitucionalidade e legalidade de parte da atividade autárquica,

195V. neste sentido, ROCHA, Joaquim Freitas da, “O sistema financeiro local português (considerações analíticas)”,

Direito Regional e Local, CEJUR, n.º 09, Janeiro/ Março, 2010, p. 18.

196 V. MARTINS, Maria d`Oliveira, Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro, Almedina, 3.ª Ed., 2015, p. 58 e

ss.

197 Assim, ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014, p. 147 e

permitindo aferir se o órgão autárquico está a agir de acordo com a lei na prossecução dos seus fins198. E, neste aspeto, a questão do despesismo é de tal forma grave que, no limite, poder-se-ão

colocar dúvidas sobre a constitucionalidade de determinadas normas que visam a redução da despesa e a solvabilidade do sistema financeiro.

Ao nível político, a qualidade, quantidade e adequação da despesa efetuada permite aferir se as autarquias locais estão a cumprir a sua função de prossecução do interesse público e, em particular, dos interesses da coletividade local. Esta dimensão ganha particular destaque atento o papel eleitoral importante e a relevância política das despesas, dado que compensa os cumpridores das promessas feitas e castiga os que não cumprem, influenciando, assim, a escolha da população199.

Por fim, e em terceiro lugar, a realização da despesa tem uma importância económica porque motiva a captação de recursos, na medida em que as receitas são pensadas para efetuar despesas e encargos, sendo na verdade, a obtenção de receitas um meio para concretizar um fim: realizar despesas públicas inerentes à satisfação das necessidades coletivas200.

Foi já referido que o modelo económico e as caraterísticas do Estado que se tem em vista têm uma grande interferência na quantidade e qualidade despesista local, bem como as estruturas institucionais e modelo organizativo (descentralizado/centralizado e mais ou menos burocratizado) fará diferença na amplitude das competências atribuídas às autarquias locais, e deste modo se justifica a relevância da seleção do modelo de organização social para a escolha da despesa pública. Ora, neste contexto, e de acordo com os tópicos acima expostos, interessa que as operações de gasto público autárquico sejam balizadas por alguns preceitos norteadores que possam motivar uma boa despesa pública para que se torne possível efetuar um controlo político, administrativo e jurisdicional por parte dos respetivos órgãos201.

A este respeito, um ponto específico a considerar é a determinação das despesas que podem ser realizadas pelas autarquias, uma vez que existem matérias legal e constitucionalmente atribuídas a outras entidades sobre as quais as autarquias não detêm um

198 Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, “O direito financeiro público ao nível das suas células-base territoriais (as

finanças das freguesias)”, março, 2013, disponível em

https://repositorium.sdum.uminho.pt/browse?type=author&order=ASC&rpp=20&authority=2696, [26/02/2017], p. 210 e 211.

199 Assim, Idem, Ibidem,[26/02/2017], p. 211.

200 Assim, ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014, p. 148. 201 Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, “O direito financeiro público ao nível das suas células-base territoriais (as

finanças das freguesias)”, março, 2013, disponível em

https://repositorium.sdum.uminho.pt/browse?type=author&order=ASC&rpp=20&authority=2696, [27/01/2017], p. 212.

poder decisório. Porém, nas situações que são da sua competência, devem os municípios ter em consideração que a produção de bens implica potenciar um benefício local, pois a proximidade com os destinatários do benefício possibilita melhor apreender as necessidades a satisfazer e um melhor controlo. Com esta ideia estamos perante o princípio da conexão202.

Para além disso, não pode ser descurado o princípio da diversidade, significativo da ideia de que os bens públicos e semi-públicos produzidos pelas autarquias locais devem ser diferenciados entre si, de modo a oferecer uma escolha alargada aos seus destinatários, evitando em simultâneo não produzir os mesmos bens nas mesmas áreas, sob pena de não ter o retorno pretendido se existir demasiada oferta em determinadas áreas203.

Acresce que não é aconselhável e por vezes não é possível que as autarquias produzam todos os tipos de bens. Na verdade, uma política autárquica pautada por uma despesa de natureza redistributiva (por exemplo, atribuição de bolsas ou abonos) tenderia a um efeito de deslocação, na medida em que os possíveis beneficiários de tais instrumentos mudariam o seu domicílio para essas autarquias e, por sua vez, quem não usufruísse desses bens tenderia a optar por se fixar em outra autarquia que não gastasse com essas despesas204.

No que concerne ao regime propriamente dito das despesas autárquicas, a prerrogativa de autonomia financeira de que beneficiam as autarquias locais permite-lhes decidir e realizar as despesas legalmente autorizadas, mediante um procedimento que tem como fases a previsão orçamental, dotação orçamental e regime de duodécimos, autorização para a realização da despesa, autorização para o pagamento, realização da despesa propriamente dita e o pagamento205.

Porém, estes atos em que se materializa a autonomia financeira, obedecem a um conjunto de regras essenciais que devem ser observadas. Desde logo, a regra da boa gestão impõe que os gastos sejam racional e criteriosamente selecionados e que a assunção dos custos e das despesas devam ser sempre justificadas quanto à sua economia (no sentido de atingir os objetivos optando pelos meios menos onerosos), eficiência (obrigação de racionalidade na escolha e aproveitar os meios humanos e materiais disponíveis por forma a minimizar os custos e, assim, permitir aumentar a escala de necessidades que se propõe satisfazer) e eficácia

202 V. ROCHA, Joaquim Freitas da, “O sistema financeiro local português (considerações analíticas)”, Direito Regional

e Local, CEJUR, n.º 09, Janeiro/Março de 2010, p. 12

203 Cfr. Idem, Ibidem, p. 12.

204 Assim, ROCHA, Joaquim Freitas da, “Da perequação financeira em referência aos Entes locais – Contornos de

um enquadramento jurídico-normativo”, in António Cândido de Oliveira (coord.), 30 Anos de Poder Local na Constituição de República Portuguesa (Ciclo de Conferências), CEJUR, 2007, p. 52 e 53.

(relacionada com o grau de concretização das metas fixadas)206. Da junção destas considerações

resulta evidente que na realização de determinada despesa o custo social e económico deve ser ponderado com a utilidade social que daí advém, e caso esta não exceda aquela, é preferível não realizar o gasto que se pretende207.

Por outro lado, na concretização das despesas existe a regra da tipicidade qualitativa, segundo a qual só podem ser realizadas as despesas previstas e não quaisquer outras, e ainda a exigência de tipicidade quantitativa, atento que mesmo as despesas que estão previstas não podem implicar o gasto de um montante superior ao previsto208.

Acresce que, regra geral, não existem verbas destinadas à cobertura de gastos determinados, na medida em que em princípio, todas as receitas se destinam a cobrir todas as despesas. Todavia, as que constam no art.º 30.º, da LFL, financiadas através do Fundo Social Municipal, configuram uma exceção a esta regra geral da não consignação.

Uma outra regra que deve ser realçada é a de que os municípios em situação de desequilíbrio estrutural ou rutura financeira têm de adotar um plano de reequilíbrio financeiro, devendo delinear um projeto estratégico para retomar o quadro de equilíbrio209.

Por fim, no contexto das regras de boa gestão da despesa autárquica, importa salientar a necessidade de os Entes locais disponibilizarem, em formato papel e nos respetivos sítios da Internet, as principais informações atinentes à despesa da autarquia, dando, assim, cumprimento ao princípio da publicidade210.