É fato amplamente reconhecido a vinculação do surgimento das políticas sociais à constituição da sociedade burguesa, não desde seu início, mas
[...] quando tem-se o reconhecimento da questão social inerente às relações sociais nesse modo de produção (refere-se ao capitalista), vis-à-vis ao momento em que os trabalhadores assumem um papel político e até revolucionário. Tanto que existe certo consenso em torno do final do século XIX como período de criação das
primeiras legislações e medidas de proteção social, com destaque para a Alemanha e a Inglaterra, após um intenso e polêmico debate entre liberais e reformadores sociais humanistas (BEHRING, 2007, p. 14).
Não se pode falar do Estado (e da sociedade) como fenômeno genérico e estático, tornando-se indispensável qualificá-lo e situá-lo na história, pois, não obstante todos os tipos de Estado se apoiem na ideia de poder, existem particularidades marcantes que os distinguem.
O Estado não é um fenômeno dado, a-histórico, neutro e pacífico, mas um conjunto de relações criado e recriado num processo histórico tenso e conflituoso em que grupos, classes, ou frações de classe se confrontam e se digladiam em defesa de seus
interesses particulares. É por isso que o Estado é uma arena de conflitos e interesses (PEREIRA, 2008b, p. 26).
Aqui, referimo-nos ao Estado na época do capitalismo monopolista ou oligopolista, configurando-se como elemento claramente interessado nos conflitos que envolvem a relação entre capital e trabalho, e assumindo um papel regulador dessa relação que desejamos afirmar. Nesse contexto, cabe explicitar que:
O Estado, como instância da política econômica do monopólio, é obrigado não só a assegurar continuamente a reprodução e a manutenção da força de trabalho, ocupada e excedente, mas é compelido (e o faz mediante os sistemas de previdência e segurança social, principalmente) a regular a sua pertinência a níveis determinados de consumo e a sua disponibilidade para a ocupação sazonal, bem como a instrumentalizar mecanismos gerais que garantam a sua mobilização e alocação em função das necessidades e projetos do monopólio (NETTO, 1996a, p. 23).
O Estado, na sociedade capitalista, é um Estado burguês. Mas, para se legitimar diante da sociedade como um todo, necessita passar a ideia de que defende os interesses de todos e que está acima das classes sociais. Nesse sentido, para se legitimar diante dos trabalhadores ou daqueles que dependem do trabalho para viver, precisará incorporar algumas de suas demandas.
O Estado, como centro de exercício do poder político, é a via privilegiada através da qual as diversas frações das classes dominantes, em conjunturas históricas específicas, impõem seus interesses de classe ao conjunto da sociedade, como ilusório interesse geral. [...] No interior da classe dominante encontram-se presentes interesses divergentes entre suas frações, que lutam entre si pelo controle do poder e pela apropriação da maior parcela possível do excedente produzido sob a forma de lucro industrial e comercial, juros e renda da terra. O Estado supõe, pois, a aliança de segmentos sociais, cujos interesses são conflitantes, embora não antagônicos. Porém, se o poder de Estado exclui as classes dominadas, não pode desconsiderar totalmente as suas necessidades e interesses como condição mesma de sua legitimação (IAMAMOTO; CARVALHO, 1985, p. 81-82).
O Estado que é burguês, para manter a hegemonia, necessita expressar os interesses das partes (frações das classes dominantes) que representa, como se fossem do interesse de todos, inclusive das classes dominadas. Nesse cenário, surgem as políticas sociais tidas como um dos espaços de concretização das demandas da força de trabalho, visando apaziguar e controlar tensões que potencialmente possam afetar o curso de desenvolvimento do projeto das classes que se pretendem hegemônicas.
O Estado [...] ao buscar legitimação política através do jogo democrático, é permeável a demandas das classes subalternas, que podem fazer incidir nele seus interesses e suas reivindicações imediatas. [...] este processo é todo tensionado, não
só pelas exigências da ordem monopólica, mas pelos conflitos que esta faz dimanar em toda a escala societária (NETTO, 1996a, p. 25).
Dentro dessa concepção, entendemos que a política social é constituída por um campo de forças e que, para compreendê-la, é indispensável atentar para o movimento real e concreto da conjuntura em pauta e para as forças sociais em jogo. É preciso levar em consideração a correlação de forças existente entre o movimento do capital, que visa defender seus interesses, e o movimento concreto do trabalho ou dos trabalhadores, que luta por melhores condições de vida e trabalho.
A política social, através de seus programas, visa garantir fundamentalmente a reprodução da força de trabalho e manter sob controle e tutela os excluídos do “pacto de dominação”.66 Como resultantes da luta de classes, dependendo da correlação de forças presentes no cenário social, em suas diversas conjunturas, tais programas poderão ser mais ousados ou mais tímidos quanto ao atendimento das demandas colocadas. Quando a correlação de forças é favorável aos trabalhadores, os recursos aumentam e, portanto, um número maior de indivíduos será beneficiado; quando é desfavorável, alguns direitos já conquistados passam a ser questionados. O atendimento às classes dominadas, como consequência, deve ser absorvido pelo Estado desde que não afete o “pacto de dominação”, sob o qual este se concretiza e sobre o qual se apoia na defesa dos interesses das frações dominantes. Para manter sua legitimidade, no entanto, há necessidade também de atender as demandas dos excluídos, incluindo-os como subordinados.
Tendo em conta que o desenvolvimento capitalista é complexo e não pode ser tomado de forma mecânica, é importante destacar que “o bloco dominante não responde sempre com concessões às pressões sociais, mas também com desarticulação, fragmentação, cooptação, esvaziamento do bloco dominado e no horizonte da repressão que se faz presente implícita e explicitamente” (FALEIROS, 1989, p. 126).
Face ao exposto, pode-se compreender claramente que a ampliação ou o enxugamento das políticas sociais nas diversas conjunturas têm relação direta com a capacidade de pressão e ameaça que a luta dos trabalhadores possa exercer sobre o projeto de dominação. Quanto
66 Aqui, “pacto de dominação” é utilizado como sinônimo de Estado, conforme Kowarick (1979). Faleiros (1980,
p. 59-60) reforça esse entendimento, ao explicar que o Estado capitalista “não realiza a política dos capitalistas individualmente tomadas. Ele realiza os ‘interesses gerais do capital’, como uma instituição especial, independente dos capitais individuais. Isso o coloca numa situação contraditória, obrigando-o a realizar compromissos entre as distintas frações da burguesia (por exemplo, entre o capital financeiro e o industrial) entre as exigências do capital como um todo e as pressões dos trabalhadores e de outras forças sociais [...] O Estado capitalista é uma garantia de manutenção das condições gerais de reprodução do capital e da produção, isto é, da acumulação capitalista”.
maior for a pressão, maior e melhor terá que ser a resposta dos grupos dominantes, pois seu objetivo é manter a legitimidade do poder estabelecido (IAMAMOTO; CARVALHO, 1985).
Em outras palavras, as medidas e os programas sociais só podem ser entendidos e decifrados se forem situados no contexto da sociedade capitalista no âmbito do movimento histórico das classes ou frações das classes sociais em presença.
É necessário compreender dinamicamente a relação entre Estado e o processo de acumulação do capital para poder visualizar o significado dos programas e medidas dos quais estamos tratando [...] A política social é uma gestão estatal da força de trabalho, articulando as pressões e movimentos sociais dos trabalhadores com as formas de reprodução exigidas pela valorização do capital e pela manutenção da ordem social (FALEIROS, 1980, p. 55-59).
Os programas de política social, articulando entes públicos e privados, procuram também criar uma imagem de neutralidade do Estado e das organizações particulares que, “imparcialmente”, estariam interessadas em abrir oportunidades a todos, visando o bem-estar do conjunto da população. No discurso, pretenderiam, através dos seus programas, dar acesso aos interessados nos serviços, fazendo justiça num mundo tão injusto ao criar para os injustiçados, possibilidades de acesso (desde que estes atendam aos requisitos estabelecidos).
Porém, apesar do discurso dirigido a todos os interessados, a justificativa de que os recursos são insuficientes67 para abarcar toda a demanda coloca em cena a seleção socioeconômica, tornando-se condição para determinar a escolha dos que serão beneficiados e dos que não o serão. A seleção implicará selecionar alguns e descartar outros. Ou melhor: a seleção socioeconômica de acesso aos serviços sociais enquanto instrumento da política social realizará o movimento de inclusão-exclusão ao mesmo tempo e pelo mesmo processo.
Assim procedendo, aqueles programas acabam por promover a exclusão de uma parte da demanda de forma aceitável pela sociedade em geral, e realizam o principal objetivo da seleção socioeconômica, que é o de institucionalização da desigualdade social — justificada com base no sistema de meritocracia dos critérios para verificação e comprovação da necessidade alegada pelo demandante do serviço ou benefício social.
Como forma de acesso diante da insuficiência de recursos a serem alocados para atender a todos, a incidência de processos seletivos é tão significativa na nossa sociedade injusta e desigual que estes acabam compondo o nosso cotidiano, como se fossem naturais. Vejamos, entre tantos outros possíveis, dois exemplos.
67 Entenda-se que os poucos recursos podem ser de pessoal, de verba e de equipamento, entre outras
possibilidades. São as faltas de recursos humanos, materiais e financeiros que impedem o acesso da população aos serviços que viriam para responder ou suprir necessidades.
• Programas de distribuição de cestas básicas pelos governos e entidades assistenciais são abertos a todos — desde que fiquem comprovadas a pobreza e as necessidades dos beneficiados. Toma-se geralmente como parâmetro de análise o nível da indigência, ou seja, aquela condição que não concede aos indivíduos recursos nem para se reproduzirem biologicamente.
• Programas habitacionais destinados à aquisição da casa própria são abertos a todos — mas é necessário que o candidato, de um lado, demonstre que é pobre e, de outro, comprove que pode pagar a mensalidade estabelecida. A escolha dos beneficiados pode ser, por exemplo, mediante sorteio, criando-se assim a ideia, aos olhos da população, de que quem conseguiu uma unidade habitacional teve “sorte” e, portanto, os outros concorrentes estavam com “azar”. Consequentemente, não é colocada em questão a insuficiência de recursos destinados ao atendimento habitacional que beneficia uns, enquanto uma parcela significativa da população (com o mesmo perfil dos “sorteados”) continuará sem acesso à moradia.
Portanto, o fundamento do processo de seleção socioeconômica reside na necessidade de “naturalização” das desigualdades sociais, inevitavelmente existentes na sociedade de classes. Esse processo de dar acesso apenas a uma parcela dos demandantes existe — repetimos — para que o Estado e as organizações sociais obtenham legitimação diante da população em geral e, principalmente, dos segmentos excluídos.
Para Iamamoto e Carvalho (1985), a sociedade do capital supõe uma contradição inevitável na sua continuidade: o discurso da igualdade e a realização da desigualdade.
[De um lado, tem-se] a afirmação da liberdade individual e da igualdade de direitos e deveres de todos os cidadãos, como condição de funcionamento pleno da economia de mercado. [...] Em polo oposto, tem-se a desigualdade inerente à organização da sociedade como unidade de classes sociais distintas e antagônicas assentadas em uma relação de poder e exploração (IAMAMOTO; CARVALHO, 1985, p. 91).
Ou seja, o discurso jurídico, que consta na lei, é o dos direitos sociais que têm por justificativa a cidadania, embora seu fundamento seja a da desigualdade de classes. Isso indica a impossibilidade de haver no capitalismo serviços sociais universais e incondicionais, reforçando a ideia de que, na prática, o que existe é o direito do indivíduo poder se candidatar ao acesso. A seletividade das políticas sociais espelha a sua natureza de inclusão-exclusão. O que se pretende com a realização da seleção socioeconômica, como forma e condição de acesso, é tornar o não acesso de alguns aceitável por eles mesmos, diminuindo-se assim as possibilidades de questionamento da própria seleção e da desigualdade que carrega. Da
mesma forma, ficará desfocado o fato que deu origem à seletividade, ao se colocar em foco a alegada falta de recursos para atender a todos.
Demo (1997) enfatiza esse processo de inclusão-exclusão:
A pobreza é inerente ao capitalismo no plano estrutural porque não poderia colocar-se fora da estrutura de desigualdade e no plano político porque o mercado a reproduz como dinâmica própria. Significa também dizer que não é viável acabar com a pobreza no capitalismo — já que dela em grande parte vive — bem como é possível confrontar-se com ela, pois é fenômeno histórico, e nisto “mexível” (DEMO, 1997, p. 48-49).
Esses argumentos corroboram que a exclusão e a pobreza não podem ser tratadas separadamente dos processos que as produzem, sob pena de se colocar nos indivíduos o peso e a culpa de sua situação, ao não entendê-la como desigualdade social, produto da exploração, da dominação de classe. Por outro lado, por ser produto histórico, pode ser transformada na e pela luta social. Nesse quadro, cumpre entender que não é possível acabar com a pobreza somente com medidas de políticas sociais, sem mexer no processo que produz a pobreza e os pobres que a carregam como marca e jeito de viver. Na sociedade do capital, o mesmo processo que produz a pobreza, pelos mesmos meios também produz a riqueza.
A seletividade das políticas sociais reitera e materializa esse embasamento, expondo claramente essa contradição, especialmente quando o discurso de muitas dessas políticas aparece como universalista. Mas a simples existência da necessidade da seletividade (acesso mediante comprovação) acaba por reescrever esse discurso na prática. O que era um direito universal, finalmente, se restringirá ao direito de se inscrever ao acesso, provando que preenche os requisitos, os critérios estabelecidos. Aquilo que era um direito do cidadão, na prática, muitas vezes, só se realizará depois que ficar comprovado que a família não pode arcar com o custo do bem solicitado, através do means test.
Essa natureza excludente dos serviços sociais, inerente às políticas sociais — das quais a seleção socioeconômica, como já apontamos, tornou-se instrumento básico — mostra-se então saturada de mediações que não se revelam na imediaticidade da prática. Nessas circunstâncias, impõe-se um árduo trabalho de desvendamento, para perceber o que se esconde por e através da seleção socioeconômica.
A própria forma como se desenvolve a seleção, ressaltando o mérito como fator de acesso aos serviços, já carrega um poder de convencimento. É preciso ter claro também que esse acesso nem sempre é considerado pela população como direito. Na sociedade brasileira, seu entendimento como favor é historicamente consagrado, dando habitualmente margem ao uso eleitoreiro de sua oferta. Daí a ocorrência de pressões políticas de várias ordens, ligadas
aos processos seletivos, atravessando-os mediante demandas particularistas advindas de políticos profissionais dos vários poderes da nação e de outras personalidades, em benefício de seus apadrinhados, com desrespeito aos critérios seletivos estabelecidos para todos.
É bem conhecido como os bens públicos são tratados e apropriados por administradores públicos em geral, como se fossem privados. As escolas, as creches, os centros esportivos, dentre outros equipamentos, são quase sempre gerenciados como se seus diretores fossem seus donos, uma vez que não se veem na obrigação de prestar contas da sua gestão aos usuários dos serviços. Entender os bens públicos enquanto tal pressupõe participação direta da população na gestão dos equipamentos sociais.
Ainda que Weber tenha formulado, em outro contexto, sua concepção de “dominação patrimonialista”, ressaltando a apropriação do público, de forma privada, pelo governante, podemos identificar sua presença no Brasil atual. Referindo-se ao País, Schwartzman (1988, p. 59-60) fala num “neopatrimonialismo”, ou patrimonialismo moderno dos Estados que se formaram à margem da revolução burguesa, que “não é simplesmente uma forma de sobrevivência de estruturas tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma forma bastante atual de dominação política por um ‘estrato social sem propriedades e que não tem honra e mérito próprio’, ou seja, pela burocracia e a chamada ‘classe política’”. No Brasil, é muito comum o uso da máquina pública, por parte de políticos em geral, incluindo dentre eles, prefeitos, governadores, deputados, etc., para promover favores pessoais “aos apadrinhados” ou aos “cabos eleitorais”, à margem dos critérios estabelecidos para o acesso aos serviços.
Essa forma de lidar com interesses públicos, como se fossem privados, também comparece nas seleções em geral e em especial nas de corte socioeconômico, sob a forma de pressão através de “cartinhas” e “telefonemas” para que o profissional dê um “jeitinho” de “encaixar” no atendimento os seus eleitos. Isso tem contribuído para criar uma imagem estigmatizada das seleções socioeconômicas, principalmente as que ocorrem nos plantões sociais, como serviço desqualificado na intervenção profissional — portanto, desprezível. Note-se que a população recorre a esses favores exatamente porque reconhece a seletividade e a dificuldade de acesso.
Ainda uma vez, observa-se que os disfarces para a falta de acesso aos serviços sociais aparecem como decorrentes da “politicagem” no processo, omitindo-se a falta de recursos disponíveis para atender a todos interessados e necessitados.
Ninguém ousa questionar, pois “sempre foi assim e assim continuará sendo”. São poucos na profissão do assistente social os que, por livre escolha, se interessam de fato por
realizar a seleção socioeconômica adequadamente. Desse modo, a ingerência política continua legitimada pelo silêncio do funcionário, que se sobrepõe ao do profissional.
Se a seleção socioeconômica pauta-se pela alegação institucional de que os recursos são poucos ou que não há recursos para atender a todos, é preciso agora perguntar: de onde vêm os recursos destinados aos serviços sociais?
A fonte dos recursos destinados aos serviços sociais, geridos direta ou indiretamente pelo Estado, não são doações. Esses recursos são parte da riqueza socialmente produzida, cuja distribuição poderia ser feita de outra forma, ou seja, mais justa e equitativa.
A riqueza social existente, fruto do trabalho humano, é redistribuída entre os diversos grupos sociais sob a forma de rendimentos distintos: o salário da classe trabalhadora, a renda daqueles que detêm a propriedade da terra, o lucro em suas distintas modalidades (industrial, comercial) e os juros daqueles que detêm o capital. Parte da riqueza socialmente gerada é canalizada para o Estado, principalmente sob a forma de impostos e taxas pagos por toda a população. Assim, parte do valor criado pela classe trabalhadora e apropriado pelo Estado e pelas classes dominantes é redistribuído à população sob a forma de serviços, entre os quais os serviços assistenciais, previdenciários ou “sociais”, no sentido amplo. [...] tais serviços, públicos ou privados, nada mais são do que a devolução à classe trabalhadora de parcela mínima do produto por ela criado, mas não apropriado, sob a forma de outra roupagem: a de serviços ou benefícios sociais (IAMAMOTO; CARVALHO, 1985, p. 92).
Essa explicação é reforçada por Behring (2010). Para esta autora, o fundo público
se forma a partir de uma punção compulsória — na forma de impostos, contribuições e taxas — da mais-valia socialmente produzida, ou seja, é parte do trabalho excedente que se metamorfoseou em lucro, juro ou renda da terra e que é apropriado pelo Estado para o desempenho de múltiplas funções de reprodução do capital e da força de trabalho (BEHRING, 2010, p. 31).
Os recursos destinados à realização das políticas sociais expressam, portanto, o trato que uma sociedade dá à riqueza socialmente produzida. Como já ficou dito, na sociedade capitalista, a alocação de recursos tem a ver com as correlações de forças existentes e presentes nas diversas conjunturas, sendo que a ampliação dos recursos tem a ver mais com as conquistas obtidas pelos trabalhadores por meio de suas lutas e menos com a realização de justiça e igualdade; não obstante, no discurso dos governantes das organizações sociais e dos governos que ocupam o Estado os serviços sociais são apresentados como se fossem doações e atos de humanidade. Em face desse entendimento, podemos considerar que a insuficiência de recursos para o atendimento de toda a população tem a ver mais com a distribuição da riqueza de uma sociedade e menos com a pobreza de uma nação, ou seja, a inexistência real
desses recursos. O Brasil não é um país pobre, possui recursos e riquezas em abundância que se encontram concentradas nas mãos dos que representam o capital.
É importante considerar também que os serviços sociais não são concebidos e pensados da mesma forma por todos os segmentos sociais. Para os empresários, os recursos destinados aos benefícios sociais são investimentos que visam ao aumento da produtividade de seus empregados e/ou ao marketing; são recursos que podem ser descontados do pagamento do imposto de renda e, por isso, significam a remuneração fiscal paga pela sociedade em geral. Para os trabalhadores, no entanto, os serviços sociais sempre significam ganhos, benefícios, acesso, melhoria de condições de vida. Nesse sentido, aquilo que parecia