Recurso Extraordinário
Quanto ao formato e composição do órgão de controle de constitucionalidade brasileiro, este sofreu algumas alterações desde o seu surgimento, em 1891, quando o Supremo Tribunal Federal foi criado por força do Decreto nº 510, de 22 de junho de 1890, dando origem ao controle jurídico- difuso de constitucionalidade, inspirado no Direito Constitucional Norte- americano.
A Constituição de 1891, em seu art. 59, § 1º, a e b,18 reconheceu a
competência do Supremo Tribunal Federal para rever as sentenças das Justiças dos Estados, em última instância, quando se questionasse a validade ou a aplicação de tratados e leis federais.
Quanto à composição do Supremo Tribunal Federal, os arts. 5619 e 48, nº 1220, da Constituição de 1891, disciplinavam que este seria composto de
18Art 59 - Ao Supremo Tribunal Federal compete:
§ 1º - Das sentenças das Justiças dos Estados, em última instância, haverá recurso para o Supremo Tribunal Federal: a) quando se questionar sobre a validade, ou a aplicação de tratados e leis federais, e a decisão do Tribunal do Estado for contra ela; b) quando se contestar a validade de leis ou de atos dos Governos dos Estados em face da Constituição, ou das leis federais, e a decisão do Tribunal do Estado considerar válidos esses atos, ou essas leis impugnadas.
19Art 56 - O Supremo Tribunal Federal compor-se-á de quinze Juízes, nomeados na forma do art. 48,
nº 12, dentre os cidadãos de notável saber e reputação, elegíveis para o Senado.
20Art 48 - Compete privativamente ao Presidente da República:
12º) nomear os membros do Supremo Tribunal Federal e os Ministros diplomáticos, sujeitando a nomeação à aprovação do Senado. Na ausência do Congresso, designá-los-á em comissão até que o Senado se pronuncie.
15 juízes, que poderiam ser escolhidos pelo Presidente da República dentre os juízes de seção ou dentre cidadãos de notável saber e reputação, que possuíssem as condições de elegibilidade para o Senado (maiores de 35 anos e no gozo dos direitos políticos), sujeitando a nomeação à aprovação do Senado.
Nos trabalhos constituintes da Constituição de 1891, houve intensa discussão sobre o número de membros do Supremo Tribunal Federal. O Projeto enviado pelo Governo previa 15 membros. Várias emendas foram propostas com sistemas diferentes, incluindo as que queriam tantos membros quantos fossem os Estados da Federação. Nenhuma foi aprovada, prevalecendo os 15 membros constantes do Projeto, número este baseado na Suprema Corte norte- americana21.
Entretanto, o sistema norte-americano adotava os mecanismos do
stare decisis (precedentes) e a jurisprudência vinculante, fazendo com que os
tribunais inferiores acompanhassem as decisões dos tribunais superiores, gerando segurança jurídica. Enquanto, no caso brasileiro, a crítica recaía exatamente por não se ter adotado tais mecanismos, levando, de acordo com Vieira (2002), à necessidade de se adaptar o sistema, buscando inspiração no modelo europeu ou austríaco, incorporando-se o controle concentrado no texto da Constituição de 1934.
A Constituição de 1934 trouxe algumas mudanças, como a da denominação para “Corte Suprema” e seus membros passaram a ser chamados de “Ministros”22, tendo seu número diminuído de 15 para 11; o acréscimo dos
21Houve, na primeira Constituinte Republicana, diversas propostas: “juízes eleitos pelas legislaturas
estaduais, dando cada Estado um juiz”; “membros eleitos pelo Senado sem qualquer intervenção do Presidente da República”; “membros eleitos pelo Congresso Nacional, Câmara e Senado, e não só pelo Senado”; houve quem propusesse nomeação exclusivamente pelo Presidente da República, sem interferência do Senado; ou que dois terços dos membros seriam retirados dos magistrados mais antigos e cinco escolhidos entre cidadãos de notável saber e reputação, elegíveis para o Senado. Houve quem estranhasse a adoção de um sistema pelo qual só seria membro do STF quem o presidente quisesse, mas também houve vozes que concordavam com o sistema de nomeação pelo presidente e veto do Senado (na verdade, aprovação do nome pelo Senado, porque, na história republicana, ele só vetou três: o de um médico e os de dois generais); mas, assim mesmo, se tinha como melhor sistema de nomeação, se um terço fosse assim nomeado e os outros dois terços fossem retirados dentre os magistrados mais antigos, cuja investidura obedeceria ao sistema de concurso. Prevaleceu o sistema de nomeação pelo Presidente da República com a aprovação do nome pelo Senado, como ainda é hoje, com censuras que têm recrudescido ultimamente, por se entender que esse sistema dá àquele uma predominância que não favorece a democracia (SILVA, José Afonso. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2006, 532-533).
22Art 74 - Os Ministros da Corte Suprema serão nomeados pelo Presidente da República, com
termos “jurídico” e “ilibada”, devendo, então, os Ministros comprovarem ter “notável saber jurídico” e a “reputação ilibada”, alistados eleitores com não menos de 35 anos e não mais de 6523.
Quanto à composição, a Constituição de 1937 manteve o número de 11 ministros, podendo ser aumentado até 16, segundo proposta do próprio Supremo Tribunal Federal, sendo vedada, em qualquer caso, sua redução24. Já quanto aos requisitos de nomeação, a idade máxima passou de 65 anos para 58 anos de idade25.
A Constituição de 1946 permitiu que o controle difuso fosse exercido pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de recurso extraordinário26, esclarecendo, ainda, que a nomeação de ministro haveria de recair em brasileiro nato maior de 35 anos sem fixar, contudo a idade máxima, que seria de 70 anos, pois já houvera previsão de aposentadoria compulsória dos magistrados com essa idade27.
O AI 2, de 27.10.1965, modificou a Constituição de 1946, no sentido de aumentar o número de ministros para 16, alteração esta mantida pela
alistados eleitores, não devendo ter, salvo os magistrados, menos de 35, nem mais de 65 anos de idade.
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Mesmo sem o qualificativo “jurídico” se entendia que o “notável saber” se tratava de saber jurídico; porém, como visto anteriormente, Floriano Peixoto nomeou dois generais e um médico para o STF, mas tais nomeações foram recusadas pelo Senado, por entender que o saber requerido era o “jurídico”, ou seja, o nomeado deveria ter, segundo Castro Nunes, citado por José Afonso da Silva (Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2006, p.533), habilitação científica em alto grau nas matérias sobre que o Tribunal tem de pronunciar-se, jus dicere, o que supõe nos nomeados a competência e sabedoria que no conhecimento do Direito devem ter os jurisconsultos.
24Art 97 - O Supremo Tribunal Federal, com sede na Capital da República e jurisdição em todo o
território nacional, compõe-se de onze Ministros. Parágrafo único - Sob proposta do Supremo Tribunal Federal, pode o número de Ministros ser elevado por lei até dezesseis, vedada, em qualquer caso, a sua redução.
25Art 98 - Os Ministros do Supremo Tribunal Federal serão nomeados pelo Presidente da República,
com aprovação do Conselho Federal, dentre brasileiros natos de notável saber jurídico e reputação ilibada, não devendo ter menos de trinta e cinco, nem mais de cinqüenta e oito anos de idade.
26Art 101 - Ao Supremo Tribunal Federal compete: III - julgar em recurso extraordinário as causas
decididas em única ou última instância por outros Tribunais ou Juízes: a) quando a decisão for contrária a dispositivo desta Constituição ou à letra de tratado ou lei federal; b) quando se questionar sobre a validade de lei federal em face desta Constituição, e a decisão recorrida negar aplicação à lei impugnada; c) quando se contestar a validade de lei ou ato de governo local em face desta Constituição ou de lei federal, e a decisão recorrida julgar válida a lei ou o ato; d) quando na decisão recorrida a interpretação da lei federal invocada for diversa da que lhe haja dado qualquer dos outros Tribunais ou o próprio Supremo Tribunal Federal.
27Art 98 - O Supremo Tribunal Federal, com sede na Capital da República e jurisdição em todo o
território nacional, compor-se-á de onze Ministros. Esse número, mediante proposta do próprio Tribunal, poderá ser elevado por lei.
Art 99 - Os Ministros do Supremo Tribunal Federal serão nomeados pelo Presidente da República,
depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre brasileiros (art. 129, nº s I e II), maiores de
Constituição de 1967, sendo esses 5 ministros adicionais apoiadores do regime militar, ou seja, resultado de uma decisão puramente política.
Nesse sentido, Vieira (2002, p. 117) traz a seguinte passagem:
O cumprimento da função de guarda da Constituição não tem sido realizado sem dificuldade e insucessos nesses mais de cem anos. O Supremo Tribunal Federal tem sofrido no decorrer de sua história inúmeras pressões, limitações de competência e até intervenções. Como foi a aposentadoria compulsória de diversos de seus ministros em 1931, em 1969, por não se submeterem aos regimes de exceção que chegaram ao poder respectivamente em 1930 e 1964. A resistência, no entanto, não é uma marca constante na história do Supremo, que em algumas circunstâncias foi omisso ou simplesmente caudatário do poder, como tribunais em outros países. (VIEIRA, 2002, p. 117).
Na sequência, a Emenda Constitucional nº 16, de 26 de novembro de 1965, deu origem ao sistema híbrido de controle de constitucionalidade, competindo ao Supremo Tribunal Federal o julgamento de representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, proposta pe lo Procurador-Geral da República, subordinado ao Poder Executivo, dando origem, na perspectiva de Vieira (2002, p. 123), ao controle concentrado não apenas no sentido técnico-jurídico, mas principalmente político.
Com a Constituição de 1967, poucas mudanças foram percebidas em termos gerais sobre a estruturação do Poder Judiciário.
De acordo com o artigo 107 dessa Constituição, o Poder Judiciário da União era exercido pelo Supremo Tribunal Federal; Tribunais Federais de Recursos e Juízes Federais; Tribunais e Juízes Militares; Tribunais e Juízes Eleitorais; e Tribunais e Juízes do Trabalho.
O órgão de cúpula do Judiciário continuava sendo o Supremo Tribunal Federal, composto por dezesseis ministros, todos nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre brasileiros natos, maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada. Com o advento do AI 5, em 1968, o Presidente da República Costa e Silva aposentou autoritariamente os ministros que não eram
apoiadores do regime, não sendo mais necessários os 16, posição esta confirmada pelo AI 6, de 1.2.1969, mantendo, por fim, 11 ministros28.
Ao Supremo Tribunal Federal competia originariamente, de acordo com o art. 114, processar e julgar o Presidente da República, seus Ministros e o Procurador-Geral da República, nos crimes comuns; os Ministros de Estado, os Juízes Federais, os Juízes do Trabalho e os membros dos Tribunais Superiores da União, dos Tribunais Regionais do Trabalho, dos Tribunais de Justiça dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, os Ministros dos Tribunais de Contas, da União, dos Estados e do Distrito Federal, e os Chefes de Missão Diplomática de caráter permanente, nos crimes comuns e de responsabilidade.
Ainda de caráter originário, competia ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os litígios entre Estados estrangeiros, ou organismos internacionais e a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; as causas e conflitos entre a União e os Estados ou Territórios, ou entre uns e outros; os conflitos de jurisdição entre Juízes ou Tribunais federais de categorias diversas, entre quaisquer Juízes ou Tribunais federais e os dos Estados; entre os Juízes federais subordinados a Tribunais diferentes, entre Juízes ou Tribunais de Estados diversos, inclusive os do Distrito Federal e Territórios; os conflitos de atribuições entre autoridade administrativa e judiciária da União ou entre autoridade judiciária de um Estado e a administrativa de outro, ou do Distrito Federal e dos Territórios ou entre estes e as da União.
Por fim, de competência originária, ao Supremo Tribunal Federal competia decidir sobre a extradição requisitada por Estado estrangeiro e a homologação das sentenças estrangeiras; o habeas corpus, quando o coator ou paciente for Tribunal, funcionário ou autoridade, cujos atos estejam diretamente sujeitos à jurisdição do Supremo Tribunal Federal ou se tratar de crime sujeito a essa mesma jurisdição em única instância, bem como se houver perigo de se consumar a violência antes que outro Juiz ou Tribunal possa conhecer do pedido; os mandados de segurança contra ato do Presidente da República, das Mesas da Câmara e do Senado, do Presidente do Supremo Tribunal Federal e
28Art. 118. O Supremo Tribunal Federal, com sede na Capital da União e jurisdição em todo o
território nacional, compõe-se de onze Ministros. Parágrafo único. Os Ministros serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.
do Tribunal de Contas da União; a declaração de suspensão de direitos políticos; as revisões criminais e as ações rescisórias de seus julgados; a execução das sentenças, nas causas de sua competência originária, facultada a delegação de atos processuais; e a representação do Procurador-Geral da República, por inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual.
De todas as competências originárias de um Tribunal com vocação para guardião da Constituição Federal, a única que tratava do controle de constitucionalidade pela via direta estava relacionada, nos termos do artigo 114, inciso I, alínea l, ao processamento e julgamento da representação do Procurador-Geral da República – único legitimado ativo – por inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual.
Além das competências originárias acima listadas, a Constituição de 1967 previa ainda, em seu artigo 114, inciso II, a competência recursal ordinária. Dessa maneira, os mandados de segurança e os habeas corpus decididos em única ou última instância pelos Tribunais locais ou federais, quando denegatória a decisão; as causas em que forem parte um Estado estrangeiro e pessoa domiciliada ou residente no País; e os casos associados à lei de repressão de crimes contra a segurança nacional ou às instituições militares, quando da desobediência por civis ou praticados por Governadores de Estado e seus Secretários, após o julgamento pela Justiça Militar, poderão ser levados ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal, em grau de recurso ordinário.
Dessa forma, é possível observar que o Brasil, desde a primeira Constituição republicana, adota o sistema jurisdicional, influenciado pelo modelo americano, acolhendo o critério de controle difuso de constitucionalidade, contudo, aos poucos foi acolhendo também o critério de controle concentrado, mas sem se aproximar do modelo europeu ou austríaco (SILVA, 2006, p. 50).
Com o advento do Ato Institucional nº 6, de 1969, alterações ocorreram. O mandado de segurança, decidido em única ou última instância pelos Tribunais locais ou federais, quando da denegação da decisão, foi suprimido da competência recursal do STF. Da mesma maneira, a exclusão dos civis quando da afronta à lei de repressão de crimes contra a segurança nacional.
Ponto que merece destaque nesta abordagem inicial é quanto à competência do Supremo Tribunal Federal para julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância por outros Tribunais ou Juízes, quando a decisão recorrida contrariasse dispositivo da Constituição ou negasse vigência de tratado ou lei federal; declarasse a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; julgasse válida lei ou ato de Governo local contestado em face da Constituição ou de lei federal; desse à lei interpretação divergente da que lhe houvesse dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal.
Nesse sentido, ao elencar tais competências recursais, o artigo 114, inciso III, da Constituição de 1967 firmava o Controle Difuso de Constitucionalidade ou pela Via Incidental, inalterado, em substância, pelo Ato Institucional supracitado.
Todavia, o artigo 115 da Constituição de 1967 possibilitava que o Supremo Tribunal Federal pudesse funcionar em Plenário ou dividido em Turmas, cabendo ao seu Regimento Interno estabelecer as competências do plenário; a composição e a competência das Turmas; o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou recursal; e a competência de seu Presidente para conceder exaquatur a cartas rogatórias de Tribunais estrangeiros.
Não bastando apenas a legitimação ativa do Procurador-Geral da República para promoção do controle de constitucionalidade pela via direta e as modificações na competência recursal do Supremo Tribunal Federal – controle difuso de constitucionalidade – a Emenda Constitucional nº 7, de 13 de abril de 1977, definiu que as causas, ao serem julgadas por meio de recursos extraordinários, cuja decisão recorrida contrariasse dispositivos da Constituição ou negasse vigência de tratado ou lei federal e/ou desse à lei federal interpretação divergente da que lhe tenha dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal, deveriam estar elencadas no regimento interno do Supremo Tribunal Federal para serem admitidas.
Assim, o Supremo Tribunal Federal, através de seu regimento interno, poderia criar um juízo de admissibilidade das causas que atendessem à
natureza, espécie, valor pecuniário e relevância da questão federal, para que as mesmas fossem processadas e julgadas perante essa Corte.
O regimento interno do Supremo Tribunal Federal, à época, estabelecia no artigo 8º que uma das competências do Plenário era elaborar e votar o Regimento do Tribunal e nele dispor sobre o recurso extraordinário nas duas hipóteses descritas acima, observando a natureza, espécie ou valor pecuniário das causas em que forem interpostos.
No artigo 307 do mesmo Regimento, estava, de forma clara, a disposição de que, no julgamento do recurso extraordinário, seria verificado, preliminarmente, se este era cabível ou não. Em sendo cabível, o processamento do recurso seguiria para o julgamento da causa.
Entretanto, conforme estipulado no artigo 308, salvo nos casos de ofensa à Constituição ou relevância da questão federal, seria incabível recurso extraordinário cujo objeto fosse decisão proferida nos processos por crime ou contravenção a que sejam cominadas penas de multa, prisão simples ou detenção, isoladas, alternadas ou acumuladas, bem como as medidas de segurança com eles relacionadas; nos habeas corpus, quando não trancarem a ação penal, não lhe impedirem a instauração ou a renovação, nem declararem a extinção de punibilidade; nos mandados de segurança, quando não julgarem o mérito; nos litígios decorrentes de acidente do trabalho, relações de trabalho, previdência social, relação estatutária de serviço público (quando não for discutido o direito à Constituição ou subsistência da própria relação jurídica fundamental); nas ações possessórias, nas de consignação em pagamento, nas relativas à locação, nos procedimentos sumaríssimos e nos processos cautelares; nas execuções por título judicial; sobre extinção do processo, sem julgamento do mérito (quando não obstarem a que o autor intente de novo a ação); nas causas cujo valor, declarado na petição inicial, não exceda cem vezes o salário mínimo vigente no País, quando uniformes as decisões das instâncias ordinárias, e de cinquenta vezes, quando entre elas tenha havido divergência, ou se trate de ação sujeita a instância única.
Diante desse quadro, para que o Supremo Tribunal Federal pudesse analisar a ocorrência de ofensa à Constituição ou se a questão federal era relevante, criou-se o instituto da arguição de relevância.
A arguição de relevância prescindia de relator, cabendo ao Presidente do Supremo Tribunal Federal apresentá-la para apreciação do Conselho, que apenas acolhia ou rejeitava as arguições, não comportando pedido de vistas, dispensando fundamentação/motivação e se dava de forma irrecorrível (BRASIL, 1970, art. 307 do RISTF).
Quanto ao controle de constitucionalidade pela via direta, o regimento interno do Supremo Tribunal Federal, no artigo 174, descrevia a possibilidade de o Procurador-Geral da República submeter ao Tribunal o exame de lei ou ato normativo federal ou estadual, para que este declarasse a sua inconstitucionalidade.
No entanto, conforme preceituava o parágrafo primeiro daquele artigo, quando o Procurador-Geral da República fosse provocado por autoridade ou por terceiro para o ajuizamento da representação de inconstitucionalidade, este, entendendo improcedente a fundamentação da súplica, poderia encaminhá-la com parecer contrário e, após proposta, não seria possível desistência.
A justificativa para as alterações dos mecanismos de controle de constitucionalidade e de competências do Supremo Tribunal Federal estava baseada na busca de eficiência, pois, do modo como estavam organizadas as