Para além da estimação entre custos e benefícios, a economia pode dar um contributo importante na concepção de instrumentos que possam ser aplicados às políticas de mitigação climática.
Em termos práticos, a criação da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações climáticas (CQNUAC em diante), assinada no âmbito da Cimeira da Terra do Rio de Janeiro em 1992, constituiu umas das primeiras abordagens para se definir uma estratégia global concertada para a mitigação do problema das mudanças climáticas. Tendo entrado em vigor em 1994, a CQNUAC tem como objectivo a estabilização da concentração na atmosfera de GEE a um nível que evite uma interferência perigosa das actividades humanas sobre o sistema climático (Santos, 2006).
Para este efeito, foram definidos compromissos gerais, mas não vinculativos, entre os seus signatários para uma limitação destas emissões para os níveis verificados em 1990, tarefa que seria levada a cabo pelos países desenvolvidos (listados no anexo I desta convenção).
Faziam parte deste grupoxi os países pertencentes à Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Económico (OCDE), em 1992, conjuntamente com as economias em
transição (e.g. Rússia, Países da Europa Central e de Leste e Países Bálticosxii). Os
restantes países, não constantes deste anexo I, correspondiam às economias em vias de
desenvolvimentoxiii, que devido às suas condições económicas e financeiras não foram
incluídas neste esforço de mitigaçãoxiv (Real, 2008).
Na terceira conferência da CQNUAC, realizada em 1997, foi adoptado o Protocolo de Quioto (PQ em diante). Tendo entrado em vigor em 2005, o seu objectivo é o mesmo desta convenção, contudo neste caso os compromissos são vinculativos e obrigam a uma redução
das emissões de GEExv para o conjunto dos países desenvolvidos, de cerca de 5% no
período de cumprimento de 2008-2012, relativamente às suas emissões verificadas em 1990.
Mestrado em Gestão e Políticas Ambientais 43
De forma a agilizar este processo e reconhecendo as implicações que estas medidas têm em termos de custos de cumprimento, foram criados pelo PQ determinados “mecanismos de flexibilidade”, que permitem aos países desenvolvidos trocar licenças de emissão entre si e obter ganhos de reduções de emissões de GEE nos países em vias de desenvolvimento ou então nas economias em transição.
Um dos mecanismos mais importantes criados pelo PQ é a possibilidade de comércio de emissões, permitindo aos países desenvolvidos (listados no anexo I), a troca de licenças de emissão entre si em mercados criados para o efeito (analisaremos esta questão na última secção deste subcapítulo). Para além deste instrumento foi criado também o “Mecanismo de Implementação Conjunta”, que permite aos países deste anexo a possibilidade de implementação de projectos partilhados que visem a redução das suas emissões ou então o aumento da capacidade de remoção dos sumidouros existentes.
Por fim, de modo a contribuir para um crescimento sustentável nos países em vias de desenvolvimento, foi criado igualmente pelo PQ o “Mecanismo de Desenvolvimento Limpo”. Este visa estimular os países do anexo I a desenvolverem projectos que visem a redução das emissões nos países em vias de desenvolvimento, permitindo-lhes desta forma receber em troca direitos correspondentes às emissões reduzidas ou removidas por meio destes investimentos (Grubb, 2004; Real, 2008).
Apesar do potencial introduzido através destes “mecanismos de flexibilidade”, o PQ tem sido bastante limitado no que respeita à redução eficaz das emissões globais de GEE,
principalmente de CO2, como refere a Agência Internacional da Energia (2008a), IEAxvi em
diante. A principal razão apontada por esta organização internacional para esta situação reside no facto de os principais poluidores estarem ausentes do esforço de mitigação, como por exemplo, os Estados Unidos da América e grande parte dos países emergentes (e.g. China e Índia), cujo rápido crescimento económico, demográfico e tecnológico tem levado ao crescimento muito significativo das suas emissões (figura 2.4).
A União Europeia (UE em diante), neste contexto, tem assumido um papel bastante importante no que respeita a aplicação do PQ e o desenvolvimento de acções políticas que visem a mitigação das emissões de GEE. Em 1998, o Conselho Europeu assume o compromisso da redução em cerca de 8%, relativamente a 1990, destas emissões para 15 estados membros, sendo que individualmente cada um tem o seu próprio objectivo de redução de emissões (figura 2.4). Esta distribuição foi feita consoante a sua contribuição para este acordo, baseada no princípio da partilha de responsabilidade ou Burden Sharing. Recentemente, o Parlamento Europeu aprovou um pacote legislativo “Clima-Energia”, em que a UE compromete-se a reduzir em 20% até 2020, as emissões de GEE relativamente aos níveis de 2005xvii.
Mestrado em Gestão e Políticas Ambientais 44
Figura 2.4: Objectivos de Quiotoxviii e emissões globais de CO
2 (IEA, 2008a)
Face a estes objectivos expostos, as autoridades ambientais têm a sua disposição diversos tipos de instrumentos de política ambiental para induzir nos agentes uma redução nas suas emissões de GEE, sendo os mais importantes os instrumentos de comando e controlo e os instrumentos económicos ou de mercado.
Os instrumentos de comando e controlo (ICC em diante) caracterizam-se por terem uma abordagem de regulamentação directa, efectuando o controlo através da quantidade. Introduzidos nos anos 60, estes foram os primeiros instrumentos a ser aplicados pelas autoridades ambientais, quando a pressão das actividades económicas exigia uma intervenção pronta para minimização dos impactos no ambiente. Podemos afirmar que este tipo de instrumentos tem sido o mais aplicado na maioria dos países para a resolução dos problemas ambientais, tendo como principais exemplos da sua utilização: as normas de emissão, as proibições, as quotas, as normas tecnológicas e as normas de qualidade ambiental (Real, 2008).
Mestrado em Gestão e Políticas Ambientais 45
De forma resumida, podemos afirmar que a principal vantagem destes instrumentos (ICC) reside na sua eficácia ambiental, todavia são apontados pelos autores revistos (Santos e Antunes, 1999; Stavins, 2001) como tendo uma fraca eficiência económica, tanto no curto como no longo prazo. Esta desvantagem está ligada sobretudo à sua forma de actuação pouco flexível, implicando que todos os agentes procedam ao cumprimento do objectivo ambiental da mesma maneira, não havendo uma consideração por parte das autoridades ambientais dos custos específicos que cada agente incorre no seu cumprimento. Os economistas têm vindo a afirmar que a sua aplicação gera distorções nos mercados que poderão por em causa a concorrência ou mesmo a sobrevivência de certas actividades económicas.
Em face disto, têm vindo a ganhar importância a adopção de instrumentos económicos ou de mercado (IE em diante). As vantagens da sua aplicação justificam o seu uso em detrimento das abordagens de comando e controlo, sendo apontados como mais eficientes em termos económicos, tanto em termos estáticos como em termos dinâmicos (Santos e Antunes, 1999; Stavins, 2001). Estes autores referem que estes instrumentos actuam como “sinais de mercado”. Estes sinais são dados na forma de alterações dos preços relativos ou então por meio de transferências financeiras com o intuito de levar os agentes a considerar os custos da escassez dos meios ambientais nas suas próprias decisões económicas. Este incentivo dado pela autoridade ambiental pretende que os agentes incorporem de forma automática os custos externos das suas acções, levando assim a uma correcção das externalidades ambientais.
Por outro lado, ao criarem um preço para os activos ambientais, estes IE facultam aos agentes uma certa flexibilidade para que estes adoptem a estratégia que melhor se adapta aos seus custos marginais de controlo, levando em termos teóricos, a soluções de maior custo-eficácia (Tietenberg, 2006; Real, 2008). Estas soluções geram também um maior estímulo à inovação contínua, dado que os agentes poderão apropriar-se das poupanças geradas pela diminuição nos custos de cumprimento, transmitindo na opinião de Antunes et al. (2002), um incentivo ao desenvolvimento de novos produtos e fomentando de forma indirecta o aparecimento de novos hábitos de consumo.
No âmbito das mudanças climáticas, a sua utilização é particularmente defendida na literatura económica, parecendo haver um consenso entre economistas para que este tipo de instrumentos deva figurar no centro de qualquer política de mitigação climática, como referem Olmstead e Stavins (2006; 2007) e Cunha e Sá (2008). Também a Comissão Europeia destaca a importância da actuação deste tipo de IE considerando-os como “ uma ferramenta eficaz em termos de custos para atingir objectivos de política de ambiente, tanto ao nível comunitário como ao nível nacional ” [Com (2007) 140 final].
Mestrado em Gestão e Políticas Ambientais 46