Em face destas desvantagens apontadas, têm-se vindo a optar pela criação de mercados de direitos/licenças transaccionáveis. Estes IE de política de ambiente visam a criação de um mercado onde os agentes podem comprar e vender licenças que representam o direito de emitir uma determinada quantidade de poluente (por exemplo uma tonelada de um qualquer GEE), pretendendo-se efectuar o controlo das emissões através da quantidade e do preço. A quantidade de emissões a ser transaccionada é determinada pela autoridade ambiental, numa fase inicial do processo de implementação do mercado, definindo o nível total de emissões a serem negociadas. Neste processo, pode optar-se por um tipo de mercado de direitos transaccionáveis de emissão (DT) em que a quantidade de licenças atribuídas para comércio não é fixa, variando de acordo com o nível da actividade económica – o que geralmente se designa de esquema de linha de base e crédito (baseline-and-credit), ou então, pode optar-se por um regime de limites fixos e troca de direitos (cap-and-trade), em que existe no mercado um limite fixo de licenças de emissão (Real, 2008). Estes direitos poderão ser distribuídos pelos agentes económicos de forma gratuita, consoante as suas emissões históricas (grandfathering) ou através de leilão, sendo esta opção referida como mais vantajosa do ponto de vista da eficiência económica (ver Kopp, 2007; Cunha e Sá, 2008). Em ambas as situações é concedido aos agentes a possibilidade de crédito ou de empréstimo das suas licenças, tendo como objectivo agilizar-se o processo de cumprimento e havendo desta forma a possibilidade de se recorrer a estas estratégias financeiras em períodos de maior abrandamento da actividade económica.
Após a determinação do tipo de mercado, os agentes numa fase posterior transaccionam entre si os direitos de emissão, sendo o preço dos títulos estipulado de acordo com a lei da oferta e da procura. Neste contexto, os vendedores destas licenças serão aqueles agentes que possuírem maior facilidade em implementar medidas de redução de emissões, isto é,
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que do ponto de vista económico, tenham um custo marginal de controlo inferior ao preço de mercado dos direitos (Santos e Antunes, 1999). Os compradores destes títulos, de forma inversa, serão aqueles agentes que apresentem uma maior dificuldade em reduzir as suas emissões, sendo a sua estrutura de custos marginais superior ao preço de mercado das licenças transaccionadas.
O equilíbrio de mercado atinge-se, caso não existam distorções na concorrência, quando o preço de mercado dos direitos iguala o custo marginal de todos os agentes envolvidos, situação que é referida como mais eficiente do ponto de vista económico do que os resultados obtidos com a aplicação das abordagens de comando e controlo, referidas anteriormente. Em resultado da criação de um mercado de DT, como as licenças existentes são inferiores às necessidades, há um estímulo à inovação contínua, beneficiando do esforço de mitigação os agentes que invistam em novas tecnologias ou em diferentes processos produtivos, alcançando desta forma poupanças de custos através da troca de direitos ao longo do tempo (Santos e Antunes, 1999; Tietenberg, 2006).
Em termos práticos, os mercados de DT têm vindo a ser propostos ou desenvolvidos em diversas regiões mundiais, visto o PQ ter possibilitado a aplicação deste tipo de mecanismos para a mitigação das emissões de GEE. Um dos principais exemplos vulgarmente citado na literatura económica e também ambiental é o caso do Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE em diante). Para além deste mercado, estão em desenvolvimento propostas similares deste esquema na Noruega, no Japão, no Canadá, na Nova Zelândia e também nos Estados Unidos da América.
Relativamente ao CELE, o seu principal objectivo é o de facultar aos estados membros da União Europeia (EM) um mecanismo que permita cumprir as metas definidas pelo PQ de forma eficiente e também eficaz em termos de custo. Numa fase experimental, que decorreu entre 2005-2007, foram criadas as infra-estruturas necessárias para o seu funcionamento. Em relação ao tipo de mercado implementado, este enquadra-se no sistema de limites fixos e troca de direitos (cap-and-trade), em que existe um limite absoluto abaixo do qual as empresas participantes no mercado podem comprar e vender licenças de emissão. Para este efeito, os EM tiveram que desenhar um Plano Nacional de Alocação, que determina o nível total de licenças e a forma como estas são atribuídas às instalações (Comissão Europeia, 2008). Não obstante, foram igualmente definidas por estes países quais as instituições que reportam e verificam as emissões, bem como o modo de alocação dos direitos de emissão xix (Cunha e Sá, 2008).
Numa segunda fase, que decorre no período de 2008-2012, o CELE entrou em pleno funcionamento, afectando os 27 EM, como também a Islândia, a Noruega e o Liechtenstein. Actualmente, este mercado é considerado o maior do género ao nível global, representando cerca de 67% (em volume) e 81% (em valor) do comércio mundial de carbono. Ao nível da
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União Europeia, este esquema representa cerca de 50% das emissões totais de CO2 e 40%
das emissões totais de GEE, cobrindo mais de 10.000 instalações de sectores energéticos e industriais (Banco Mundial, 2007; Comissão Europeia, 2008).
Durante este dois períodos de cumprimento, apenas as emissões de CO2 foram objecto de
redução por parte do CELE, afectando actividades no sector da energia (centrais térmicas, refinarias de óleos minerais, fornos de coque) e actividades no sector da indústria transformadora (siderurgias, empresas de produção de vidro, de cerâmica e de pasta de papelxx).
No terceiro período de cumprimento, a partir de 2013 (Pós-Quioto), a maioria dos autores revistos, como por exemplo Reinaud e Philibert (2007), consideram que o CELE deverá ser mais harmonizado, eficiente e justo, facto que foi igualmente destacado na proposta recente da Comissão Europeia para a revisão da directiva que regula este mercado [COM (2008) 16 final], já aprovada pelo Parlamento Europeu. As principais alterações a introduzir vão no
sentido da inclusão do controlo de outros GEE para além do CO2 e de outros sectores, da
extensão do período de comércio de 5 para 8 anos, e da redução destas emissões em 21% (comparativamente a 2005), no final desta fase de cumprimento. Para além das alterações referidas, destacam-se a preferência pelos leilões na atribuição das novas licenças em vez da distribuição gratuita (grandfathering), principalmente no sector eléctrico, devido à sua
maior capacidade em fazer reflectir nos preços o aumento do custo do CO2.
Relativamente a outros esquemas de comércio, nos Estados Unidos da América (EUA) surgiram recentemente sinais de que este país deverá desenvolver um esquema de comércio que vise a redução das suas emissões, isto caso venha a aderir ao PQ em resultado da nova política internacional promovida pela nova administração Obama. Uma das primeiras iniciativas sugerindo este facto visa a criação de um mercado para as
emissões CO2 em 10 estados americanos do Noroeste, sendo denominada de “Regional
Greenhouse Gas Initiative”xxi. Também na Nova Zelândia, como refere a IEA (2008a), está
prevista à entrada em pleno funcionamento do seu sistema de direitos transaccionáveis de emissão por volta de 2013, enquanto que na Austrália existe igualmente uma proposta para a implementação de um esquema semelhante ao europeu, denominado de “Carbon Pollution Reduction Scheme”. Para além destes, o Japão introduziu em Outubro de 2008, de forma experimental, o seu regime de comércio de emissões, enquanto que no Canadá foi apresentada uma proposta para a aplicação de um instrumento económico semelhante ao CELE para controlo das emissões de GEE, baseado num esquema de limites fixos e de trocas de direitos.
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No futuro será expectável que se possam interligar estas iniciativas criando assim um mercado global para as emissões de GEE. Caso sejam asseguradas as condições para a existência de um bom funcionamento destes mercados, haverá assim um “sinal de preço” que leve os agentes a reduzir as suas emissões de forma eficiente mas também custo-
eficaz, principalmente de CO2, que como sabemos é considerado o principal responsável
pelo aquecimento global.
2.5 Síntese
As alterações climáticas são actualmente um problema global. Todavia, os seus impactos são locais, afectando de forma diferenciada as diversas regiões mundiais. Vimos que os países em vias de desenvolvimento, situados em África, na América do Sul, ou ao longo da faixa do Sudeste Asiático poderão enfrentar problemas de escassez de água, fenómenos climáticos extremos e um risco elevado de proliferação de doenças contagiosas. Em relação aos países desenvolvidos, a sua melhor condição financeira e tecnológica tem permitido definir uma estratégia de adaptação consolidada para este fenómeno.
No espaço europeu, a Península Ibérica é apontada como uma das regiões mais afectadas pelas consequências adversas das mudanças climáticas. Os principais sectores visados por estes efeitos poderão ser o Turismo, a Agricultura/Silvicultura e a produção/consumo de energia, perspectivando-se um acréscimo de custos em resultado dos aumentos da temperatura e das consequências destas variações (maior risco de incêndios, maior incidência de doenças e pragas, quebra da produtividade, risco elevado de escassez de água e deslocação dos ecossistemas de Sul para Norte).
À semelhança de outros problemas ambientais, as alterações climáticas provocadas pelas emissões antropogénicas de GEE são encaradas pelos economistas como um exemplo de falhas de mercado, envolvendo conceitos geralmente abordados na teoria económica de externalidades e bem públicos. Fala-se em externalidades neste caso, porque quem emite GEE está a impor custos e benefícios às gerações presentes e futuras, sem que enfrente o custo total destas acções. Por sua vez, é atribuída ao clima uma natureza de bem público à escala global, levando a que os mercados não reflictam per se as escolhas alternativas de consumo e investimento em bens ou serviços de baixa intensidade em carbono, a menos que exista uma orientação das políticas públicas nesse sentido. Todavia, as respostas existentes têm-se revelado incipientes para conter o crescimento das emissões, apesar da existência de um potencial considerável para a aplicação de políticas de mitigação nas próximas décadas.
O PQ continua a ser o acordo mais importante ao nível internacional para corrigir esta externalidade, sendo o seu objectivo a redução das emissões de GEE dos países
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desenvolvidos, em cerca de 5%, relativamente ao nível de 1990. A UE tem tido um papel bastante importante em termos de acções concretas que visem a mitigação das emissões. A partir da aplicação de instrumentos económicos de política de ambiente, como taxas sobre carbono emitido ou através da criação de mercados de direitos transaccionáveis de emissão, sendo um dos principais exemplos o CELE, a Europa tem assumido de forma clara a liderança no combate às mudanças climáticas, havendo sinais recentes que outros países com responsabilidades históricas em termos das emissões, como os EUA, implementem
esquemas semelhantes para controlo das emissões de CO2, que como sabemos é
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3 A DECOMPOSIÇÃO DAS EMISSÕES CARBÓNICAS
“Decomposition analysis can be used as a descriptive tool for analyzing the influence of technological and structural changes on the observed reduction of pollutants and hence provide and insight into the driving forces underlying the relationship between emissions and income”.
S. de Bruyn, Economic growth and the environment, 2000
O terceiro capítulo expõe a necessidade de determinar os factores na origem dos aumentos
verificados nas emissões de CO2, através de uma análise de decomposição. Começa-se por
descrever o comportamento sectorial das emissões deste gás, primeiro em termos globais e posteriormente na Península Ibérica. Num segundo momento é dado ênfase à necessidade de análise e compreensão dos factores que determinaram os aumentos verificados nas emissões carbónicas, destacando o papel da análise de decomposição neste processo. Termina-se este capítulo com uma abordagem aos principais métodos existentes.