O crescimento das favelas ao longo dos anos 50 e a inegável incapacidade do Estado e do mercado imobiliário privado de produzir habitações em escala e custos compatíveis com a demanda e a renda da população necessitada culminaram na criação pelo Governo Militar do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e do Banco Nacional de Habitação (BNH), através da Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964. O BNH foi responsável pela criação das COHABs em todos os estados. Através dele, foram inanciadas obras de habitação, saneamento, transporte e energia.
A ação do BNH não foi voltada para intervenção diretamente nas favelas. Sua linha de atuação inicial em relação às favelas era de erradicação. A produção habitacional seria voltada à população de baixa renda, e devia priorizar a destinação das unidades construídas para viabilizar a eliminação de favelas, mocambos e outras aglomerações em condições subumanas de habitação, conforme diretriz da Lei Federal nº 4.380, de 21.08.1964, que criou o SFH e o BNH. Dessa forma, conforme frisado por Denaldi (2003a, p.14), a favela, no período BNH, era “(...) tratada como déicit de moradia e controle social”. A meta era atender em quatro anos todo o déicit habitacional brasileiro, estimado em 8 milhões de unidades.
A atuação do BNH, que começou de forma lenta, foi intensiicada a partir de 1966, com a incorporação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, recém criado, e com o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo. De 1964 a 1969, a prática foi de construção de conjuntos habitacionais para receber as famílias removidas compulsoriamente de favelas. A Coordenação de Habitação de Interesse Social da Área Metropolitana da Grande Rio (CHISAM) foi criada em 1968 com esse im. A política era de extermínio das favelas com mudança compulsória de seus moradores para loteamentos ou conjuntos habitacionais na periferia das cidades. A Coordenação de Habitação de Interesse Social de Belo Horizonte (CHISBEL) também desempenha esta política de erradicação.
Porém, na prática, a produção habitacional buscou ser lucrativa e auto-sustentável inanceiramente. Então, no período de 1969 a 1974, o investimento às famílias de baixa renda sofre drástica redução. Com os altos índices de inadimplência, o BNH passa a elitizar o seu atendimento e aumenta os investimentos em obras urbanas. Com a crise econômica de 1974, o BNH volta a reinvestir na população de baixa renda e cria, em 1975, o PROFILURB – Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados. Este programa, apoiado no ideal defendido da casa própria, visava à criação de lotes urbanizados, com infra- estrutura básica, como rede de água, esgoto e demarcação de quadras e vias; e embriões habitacionais destinados à população com renda de 0 a 3 salários mínimos. Sua produção não foi muito signiicativa, inanciando menos de 43.000 lotes até 1980 (ANDRADE & AZEVEDO, 1982).
2 . Histórico da política governamental brasileira voltada à intervenção em favelas 65
A avaliação feita por Tanaka (1993) é que:
A organização do Sistema Financeiro de Habitação sempre impediu a implantação de novas experiências. O SFH tinha programas uniicados para o Brasil inteiro e o BNH só inanciava projetos de interesse de seus agentes inanceiros.
Nesse sentido, o BNH foi importante para a consolidação do mercado imobiliário urbano capitalista, na medida em que inanciou a verticalização de áreas residenciais, contribuiu para o aumento especulativo do solo, dinamizou a construção de imóveis e patrocinou empresas de ediicação, além da indústria de materiais de construção. Dessa forma, o Estado garantiu a estruturação do mercado imobiliário, combinando investimento público com ação reguladora. Mas este mercado só atendeu uma parcela restrita da população, enquanto a maioria continuou a recorrer a alternativas para sua habitação, como as favelas, cortiços ou loteamentos irregulares na periferia sem urbanização.
a
sFavelaseosoCial2.2.
No mesmo período em que a política oicial do governo era de remoção das favelas, experiências pioneiras de melhorias em favelas são desenvolvidas no Rio de Janeiro, através da Fundação Leão XIII. Esta fundação foi criada em 1947, a partir de um decreto do presidente da República, que formalizou convênio entre a prefeitura do Distrito Federal, Ação Social Arquidiocesana e Fundação Cristo Redentor, com o objetivo de assistir à população residente em favelas (PARISSE, 1969).
Com o apoio do Estado e da Igreja Católica, a Fundação Leão XIII continha departamentos de serviço social, engenharia, saúde e administração. Foram criados Centros de Ação Social nas próprias favelas para prestar serviços de saúde, recreação, educação popular e atendimento social. Apesar do grande enfoque em uma política assistencialista às comunidades, com claros interesses eleitoreiros, a Fundação trabalhou também com o acesso a bicas de água, aumento da rede de esgoto, e abertura de ruas de acesso a favelas. De acordo com Parisse (1969), entre 1947 e 1954, foram realizados trabalhos em 34 favelas cariocas, incluindo a urbanização da favela da Barreira do Vasco. A experiência da Fundação Leão XIII não se replicou em políticas governamentais de urbanização de favelas. Suas atividades são reduzidas a partir de 1951, quando a prefeitura deixa de inanciar a Fundação; e terminaram deinitivamente em 1954.
Em 1955, outra instituição foi criada também com o objetivo de atuar nas favelas: a Cruzada São Sebastião. De acordo com os estatutos da Arquidiocese católica, levantados por Parisse (1969, p. 175), a “Cruzada São Sebastião” foi lançada pela igreja para “dar solução racional, humana e cristã ao problema das favelas do Rio de Janeiro”. Ao contrário da Fundação Leão XIII, a Cruzada não era uma instituição oicial. Ainda assim, com a Lei Federal 2.875, de setembro de 1956, conhecida como Lei das Favelas, o governo passou a destinar recursos a esta instituição, entre outras, para aplicação na melhoria das condições de vida dos favelados.
A primeira grande intervenção da Cruzada foi a urbanização da Favela da Praia do Pinto, contemplando a construção de 10 edifícios com 910 apartamentos, uma escola e uma igreja católica. Entre 1958 e 1960, a Cruzada empreendeu melhorias e construção de equipamentos coletivos em mais de 20 favelas, realizou 51 projetos de redes de iluminação pública e instalou água em 13 núcleos (PARISSE, 1969).
A urbanização da Favela Morro Azul é uma das mais emblemáticas da atuação da Cruzada. Ocorrida em 1960, a intervenção envolveu melhorias das redes de abastecimento de água,
2 . Histórico da política governamental brasileira voltada à intervenção em favelas 67
mais periféricas. Um projeto piloto de urbanização em processo de mutirão também foi desenvolvido de forma pioneira pela Cruzada na Favela do Parque da Alegria. Em 1964, o trabalho da Cruzada é totalmente paralisado com o início do governo militar (BLANCO JR., 2006).
Na cidade de São Paulo, em maio de 1961, inicia-se o Movimento Universitário de Desfavelamento (MUD), que congrega estudantes universitários de várias áreas em busca de soluções para os núcleos de habitações precárias. De acordo com o levantamento feito por Tanaka (1995, p. 11) do relatório do movimento, a proposta era de:
(...) despertar e mobilizar os meios universitários e a comunidade em geral para esse grave problema, considerando suas causas e efeitos; suscitar a formulação de diretrizes e adoção de medidas práticas para sua solução e, ao mesmo tempo, realizar o desfavelamento de alguns aglomerados, tendo em vista o trato direto com a realidade.
O desfavelamento era justiicado como mecanismo de promoção social, para que a família pudesse ter melhores condições de vida, através da obtenção de uma nova habitação. Entre 1961 e 1963, o MUD realizou ações nas favelas da Mooca, Tatuapé e Vergueiro, sem o apoio direto do Poder Público. As ações do MUD encerraram-se por volta de 1967, sob a opressão do regime militar e após a criação do BNH (TANAKA, 1995). Suas intervenções não diferem das práticas realizadas pelo governo no mesmo período, pois também se baseavam na remoção para outro local. O diferencial está na busca da participação da população no processo de escolha de seu local de transferência.
Estas instituições e movimentos passam a enxergar o problema das favelas não apenas sob o enfoque da saúde, mas principalmente por seu apelo social. Apesar de grande parte destas primeiras intervenções ainda implicar na remoção total ou parcial da população para áreas distantes, começam a ser levantadas as possibilidades de participação e de manter a população residente na área ocupada após sua urbanização.
O governo do prefeito Negrão de Lima (1966-1971), no Rio de Janeiro, foi o primeiro na cidade a realizar trabalhos de urbanização de favelas com manutenção da população na área ocupada. Em 1968, foi criada a Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (CODESCO), composta por um grupo de arquitetos, planejadores, economistas e sociólogos, para coordenar um programa de recuperação de favelas. Esta companhia recebeu recursos da Agência Norte Americana para o Desenvolvimento Internacional, para aplicar na erradicação de favelas. No entanto, os recursos foram utilizados na urbanização, através da implantação de melhorias nas áreas ocupadas.
A favela Brás de Pina foi urbanizada pela CODESCO como projeto-piloto, em 1969, depois de passar por tentativas de remoção mal sucedidas devido à resistência dos moradores
organizados através de associação e com o apoio da paróquia local. Com o apoio da população, foi desenvolvido um plano de urbanização da área. Como a ocupação estava em área alagada, foi realizada a reconstrução de todas as moradias em terreno aterrado.
Foto 12. Resistência contra