Quando se trata de analisar os problemas e os dilemas que giram em torno da aplicação ou da inaplicabilidade dos instrumentos urbanísticos contidos na “caixa de ferramentas” que é o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), notadamente a OODC (em virtude de esta compor o objeto central desta pesquisa), relevante entender que algumas questões que geram impasses e conflitos, são protagonizados por diferentes agentes que atuam e que emitem discursos sobre o ambiente urbano.
Assim, almejando analisar questões relativas à ambiência das cidades, mostrou-se necessário realizar a eleição dos principais agentes do discurso que protagonizam a cena urbana de Belém, no intuito de entrevistá-los para que seus diferentes discursos componham o corpus da pesquisa.
Para tanto foram divididos os sujeitos do discurso em cinco grupos distintos, identificando-os com uma sigla visando facilitar a explicitação e a análise dos discursos e, concomitantemente, qualificando-os quanto aos discursos emitidos a respeito da dinâmica urbana de Belém, de seu processo de verticalização e a respeito dos mecanismos de controle em relação a esta, objetivando que o leitor possa ter conhecimento não apenas dos discursos relacionados a cada um dos agentes, como também do contexto em que esse mesmo discurso foi emitido por cada um dos agentes.
Agentes Gestores do Poder Executivo Agentes do Poder Legislativo Agentes da Sociedade Civil Organizada Agentes Expertises do Planejamento Urbano Agentes Imobiliários 1) Chefe do Executivo, eleito em candidatura formada por coligação de partidos majoritariamente de esquerda,
com propostas de
desenvolvimento urbano pautadas no ideário da reforma urbana e no modelo de gestão participativa de cidade.
2) Chefe do Executivo, eleito em candidatura formada por coligação de partidos de tendência liberal e neoliberal,
com proposta de desenvolvimento urbano assentadas em projetos de modernização e de um modelo neoliberal de cidade. 1) Ex-vereador de tendência político-partidária de esquerda (durante dois mandatos) e que teve presença marcante no debate acerca de questões a respeito da política urbana no início da atual década.
2) Ex-vereador de
tendência político-partidária de direita, pois sempre esteve filiado a partidos políticos de matriz liberal, tendo exercido cinco mandatos consecutivos de vereador e ganhou expressão no início da presente década quando adotou postura parlamentar favorável à flexibilização do zoneamento urbana e contrário a aplicação de determinados instrumentos urbanísticos.
1) Dirigente de entidade que atua na luta pela moradia popular. 2) Dirigente de entidade
que luta pelo direito à moradia popular. 3) Dirigente de entidade
que luta pela reforma urbana, em especial, pela garantia de moradia à população mais carente.
4) Dirigente de entidade
que luta pela
preservação do centro histórico de Belém. 5) Dirigente de entidade que defende o aprimoramento da governança pública como mecanismo de 1) Profissional da Arquitetura e Urbanismo com vínculo no serviço público municipal e que atua em órgão de planejamento e de gestão do espaço urbano no Município de Belém. 2) Profissional da Arquitetura-urbanismo com vínculo no meio acadêmico-universitário e que já atuou na gestão pública em atividade técnica e de direção na área do planejamento urbano no Município de Belém 1) Empresário da Indústria da Construção Civil e dirigente sindical. 2) Empresário da Indústria da Construção Civil e dirigente de associação de classe. 3) Corretor de imóveis e dirigente de órgão de fiscalização profissional.
Fonte: Elaboração do autor, 2017.
controle social dos atos do poder público municipal.
6) Dirigente de entidade
que defende o
patrimônio histórico, bem como, atua em questões relativas à política urbana.
A eleição dos agentes discursivos acima relacionados buscou alcançar o equilíbrio entre aqueles que realizam importante papel na construção de uma agenda de produção do espaço urbano. No entanto, admite-se, como um pressuposto, que os agentes emissores entrevistados, apesar de atuarem concomitantemente na construção do espaço urbano, possuem visões de mundo distintas, percebem a importância da política urbana de modo diferente, possuem ideologias e interesses diversos. Tal assimetria na percepção acerca do melhor paradigma de desenvolvimento da cidade de Belém requer que os diferentes discursos sejam analisados no intuito de identificar as contradições, os jogos de poder, as convergências e as polaridades (divergências) que estejam nas entrelinhas de cada um dos discursos analisados, bem como, a partir da análise global de todos os discursos.
Assim sendo, o Agente Gestor do Poder Executivo 1 (GP 1) e o Agente Gestor do Poder Executivo 2 (GP 2), bem como, um dos ex-prefeitos com mandato inserido no recorte temporal desta pesquisa, foram escolhidos por terem gerido a cidade, sendo relevante lembrar que é o chefe do Poder Executivo aquele agente político que tem a iniciativa exclusiva de propositura de leis urbano-ambientais, notadamente, a lei do plano diretor. Destarte, como no paradigma republicano atual brasileiro no qual o Poder Executivo assume função expressiva, possuindo uma força política, até certo ponto, excessiva, demonstra-se importante a escolha do GP 1 e do GP 2, pois são agentes discursivos de fundamental importância à análise dos discursos emitidos sobre a verticalização e à OODC, almejando-se extrair as respectivas concepções sobre qual é o mais apropriado modelo de planejamento do desenvolvimento urbano. Frise-se que, apesar das sucessivas tentativas, não se logrou êxito no contato com um dos ex-prefeitos que geriram Belém no período pesquisado24. Entretanto, compreende-se que o material extraído
dos discursos dos dois chefes do Poder Executivo em comento (e que compõem o corpus da pesquisa) é suficiente para que se sejam captadas a essência das questões pesquisadas nesta tese.
A respeito da importância do Estado (municipalidade) na dinâmica de configuração espacial do Município de Belém, relevante ratificá-la por meio da transcrição seguinte:
O outro agente é o Estado, que atua das mais diferentes formas: grande empresário, consumidor de espaços e de localizações públicas, proprietário fundiário, promotor imobiliário e agente regulador do uso do solo urbano. Pode atuar também, de maneira direta, na provisão de moradias, por exemplo, e, indireta, buscando auxiliar instituições financeiras, incorporadores e a indústria de construção, promovendo isenção de impostos, garantindo lucros ou eliminando riscos ou mesmo quando impõe e administra uma variedade de restrições institucionais na operação do mercado de
24 Não se obteve sucesso em captar o discurso proferido pelo ex-prefeito sobre a política urbana municipal,
moradia, como zoneamento de uso do solo, alocação de serviços e dotação de infraestrutura urbana, que modificam o ambiente construído (TRINDADE JR., 2016, p. 239, grifou-se).
Sobre a transcrição acima, que ressalta a importância do Estado como agente que contribui na produção do solo e do espaço da cidade de Belém, relevante frisar que através dos diferentes discursos captados nesta pesquisa foi possível identificar com clareza que o Estado (a municipalidade) está fomentando a provisão de moradias, conforme percebe-se na transcrição seguinte:
Paralelamente, nós implementamos uma política habitacional também com foco no planejamento, já que Belém era a única, talvez uma das poucas capitais do Brasil, que não tinha uma casa do MCMV. Falta de planejamento urbanístico absoluto, porque havia uma dificuldade, um obstáculo, que era o preço dos terrenos locais, que eram incompatíveis com o programa. Então o MCMV contrata empresas e projetos habitacionais de Ananindeua pra frente, Belém não tinha nenhum. Nós, ao percebermos isso, discutindo com a nossa equipe, posteriormente com o legislativo, nós concebemos um PL que deu isenção tributária de IPTU, ITBI e ISS para as empresas e os projetos habitacionais de interesse social. E isso desafogou tanto que hoje nós temos 9.000 unidades em construção, que serão entregues ainda agora (GP 2, 2016)
Assim, a adesão do Município de Belém ao MCMV representa uma maneira do Estado contribuir na configuração espacial urbana, além de evidenciar que a municipalidade tenta auxiliar as instituições financeiras, os incorporadores e a indústria de construção civil, através de uma política extrafiscal de isenção de impostos municipais.
Relevante afirmar que a legislação urbanística municipal regula, mesmo que debilmente, a operação do mercado de moradia, por intermédio do zoneamento de uso do solo, bem como, a configuração do ambiente artificial da cidade devido aos serviços e obras públicas de infraestrutura urbana, cujo exemplo mais atual é a renovação urbanística do eixo da Avenida Augusto Montenegro que, por seu turno, possibilita a ampliação da fronteira urbano-imobiliária (fundamental à dinamização do mercado imobiliário-financeiro), mas que aprofunda a desconcentração da cidade, o espraiamento que gera consequências danosas à qualidade de vida dos habitantes da cidade, mormente, naquilo que é pertinente ao deslocamento no espaço intraurbano e na instalação de infraestrutura urbana por parte do Estado.
Sobre a ineficiente regulação da ocupação do solo e do espaço da cidade, transcreve-se o fragmento abaixo:
A investigação da aplicação das exigências do plano diretor e controle de zoneamento, por meio de pesquisa, em projetos aprovados no órgão competente da Prefeitura de Belém pouco adiantou para compreender as relações entre estratégias espaciais e equidade social mediadas pela forma urbana. Isto se deve aos excessivos procedimentos burocráticos envolvidos na concessão de licenças de construção e ao baixo índice de projetos solicitando licenças de construção.
[...]
os regulamentos são desobedecidos pelos empreendedores (LIMA, 2011, p. 53).
Para a emissão dos discursos que representassem a posição dos agentes classificados na condição de agentes imobiliários, elegeu-se primeiramente a entidade sindical, fundada em 1942, em virtude da importância daquela entidade no cenário socioeconômico municipal. Isto porque a atividade da construção civil e da incorporação imobiliária é geradora de muitas vagas de emprego e movimenta elevada quantia de recurso financeiro na economia regional e municipal. Entender o que aquela entidade pensa acerca da política urbana municipal e qual a avaliação sobre a OODC é fundamental. Destarte, tal entidade foi identificado nesta tese como Agente Imobiliário 1 (AI 1).
No mesmo sentido, na condição de Agente Imobiliário, considerou-se relevante ouvir o discurso proferido pela entidade que foi fundada em 1981 por 12 dirigentes de empresas incorporadoras e construtoras de Belém, transformando-se ao longo desses anos em uma das entidades que defendem os interesses do setor da produção imobiliária privada no Estado do Pará. Ressalta-se, inclusive, que o Agente Imobiliário 2 (AI 2) deixou patente na entrevista que é uma entidade coirmã do AI 1. Logo, por entender que o AI 2 também é muito importante na perspectiva socioeconômica da cidade de Belém e pelo fato do mesmo representar os interesses dos detentores do capital imobiliário, tal entidade foi escolhida para que seu discurso sobre a política urbana, verticalização imobiliária e a OODC seja analisado.
No intuito de ratificar a importância em eleger tais agentes promotores imobiliários, ilustra-se como o excerto seguinte:
Dessa maneira, esses dois agentes conseguiam influenciar de maneira decisiva as intervenções do poder estatal local, uma vez que passaram a ser grupos organizados, de forte representatividade e cuja atuação passou a ocorrer de forma não conflitiva, através do Sindicato da Indústria da Construção Civil (SINDUSCON) e da Associação de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário do Pará (ADEMI-PA). (SOUZA, 1992, p. 60)
Por lidarem em seu cotidiano com as questões relativas ao mercado imobiliário (fundamental na análise do desenvolvimento das cidades do mundo capitalista), elegeu-se entidade que congrega os profissionais que lidam na intermediação de bens imóveis. Por meio dela, o intuito foi de extrair o entendimento daquela categoria de profissionais liberais a respeito da relevância da política urbana municipal e suas peculiaridades, em especial, a respeito da OODC e suas consequências no controle da ocupação e do uso do solo e do espaço da cidade de Belém. Destarte, nesta tese, tal sujeito do discurso será identificado como Agente Imobiliário 3 (AI 3), afinal, tais agentes atuam na “comercialização ou transformação do capital-mercadoria em capital-dinheiro” (CORRÊA, 1989, p. 2).
Representando a sociedade civil, foram eleitos três representantes de entidades que atuam na luta pela moradia e reforma urbana em Belém. A primeira das entidades tem como objetivo articular diversas formas de luta pela moradia nas cidades brasileiras e será identificada como Agente da Sociedade Civil Organizada 1 (SC 1). A segunda das entidades também tem sua atuação voltada à luta pela habitação popular nas cidades do país, sendo identificada como Agente da Sociedade Civil Organizada 2 (SC2) e a terceira entidade funciona como uma central de movimentos populares (com temas relativos à criança e adolescente, à economia solidária, à educação popular, à saúde, à moradia e à reforma urbana) e foi identificada como Agente da Sociedade Civil Organizada 3 (SC 3). A seleção de tais entidades justifica-se porque as mesmas operam há muitos anos em favor de uma reforma urbana no Brasil que resulte na construção de cidades mais justas e democráticas. Destarte, objetivou-se extrair e analisar o discurso proferido pelos representantes daquelas entidades visando compreender o que pensam acerca da política urbana municipal, assim como, as respectivas percepções acerca da OODC; suas vantagens e limitações.
O fragmento seguinte evidencia a importância de tais agentes na configuração espacial da cidade, in verbis:
Na sociedade de classes verificam-se diferenças sociais no que se refere ao acesso aos bens e serviços produzidos socialmente. No capitalismo as diferenças são muito grandes, e maiores ainda em países como, entre outros, os da América Latina. A habitação é um desses bens cujo acesso é seletivo: parcela enorme da população não tem acesso, quer dizer, não possui renda para pagar o aluguel de uma habitação decente e, muito menos, comprar um imóvel. Este é um dos mais significativos sintomas de exclusão que, no entanto, não ocorre isoladamente[...] (CORRÊA, 1989, p. 29).
Também foram selecionadas três entidades da sociedade civil que atuam naquilo que pode ser denominada de governança pública municipal, aqui consideradas também com integrantes do grupo denominado Agentes da Sociedade Civil Organizada. A escolha teve como critério a informação obtida junto ao promotor de justiça Raimundo de Jesus Coelho Moraes (titular da 3ª Promotoria de Justiça de Meio Ambiente, Patrimônio Cultural, Habitação e Urbanismo de Belém). Em diálogo com o mencionado promotor, foi solicitado a ele que indicasse as entidades da sociedade civil mais atuantes no debate e controle das ações relativas à política urbana em Belém. Logo, a entidade identificada como Agente da Sociedade Civil Organizada 4 (SC 4) luta pela preservação do centro histórico de Belém. Na sequência, a entidade identificada como Agente da Sociedade Civil Organizada 5 (SC 5) tem como objetivo institucional o aprimoramento da governança pública, objetivando a transparência e a melhoria das ações realizadas pelo poder público, através de uma rede de voluntários. Por fim, foi
identificada como Agente da Sociedade Civil Organizada 6 (SC 6) a entidade que visa, precipuamente, proteger os bens culturais edificados localizados em Belém, mas que também atua em diversos temas relacionados à política urbana.
Desse modo, foi possível captar o discurso dos representantes de tais entidades visando entender qual a compreensão das mesmas em relação à política urbana municipal, notadamente, sobre a OODC e a verticalização imobiliária.
Com relação aos integrantes do grupo de emissores do discurso denominado de Agentes Expertises do Planejamento Urbano, optou-se por trazer para o corpus da pesquisa a visão de uma profissional que atua no âmbito do serviço público municipal em um dos órgãos de planejamento e gestão, mais detidamente, nos temas relacionados à política urbana. A referida profissional tem larga experiência na matéria, assim como em gestão municipal porque já compõe o quadro funcional da prefeitura de Belém há muitos anos. Assim, à medida que as entrevistas com os diferentes agentes discursivos eram realizadas, o seu nome era mencionado como uma detentora de uma expertise na questão relativa à OODC, bem como, em outras questões relacionadas à política urbana no Município de Belém. Logo, tal agente emissor do discurso foi identificado como Agente Expertise do Planejamento Urbano 1 (EPU 1). Portanto, evidencia-se que as qualificações técnicas do EPU 1 justificaram sua escolha para que seu discurso também componha o corpus da pesquisa.
Também constitui o corpus da pesquisa o discurso de um arquiteto-urbanista, profissional do meio acadêmico universitário com larga experiência e conhecimento nas questões do planejamento e do desenvolvimento urbano e, desse modo, foi identificado como Agente Expertise do Planejamento Urbano 2 (EPU 2). Ressalte-se que o mencionado agente discursivo, apesar de ter o ambiente de pesquisa acadêmica como seu locus profissional, já teve como experiência profissional a atuação em órgão público de planejamento e gestão urbana do Município de Belém.
Para concluir os agentes emissores do discurso que tiveram suas falas incluídas no
corpus da pesquisa, foram entrevistados dois ex-vereadores que, no início desta década,
exerceram papel de protagonistas no debate parlamentar sobre a política urbana municipal. Por terem exercido a função de vereadores, foram considerados como integrantes do grupo Agentes do Poder Legislativo, especialmente por possuírem posicionamentos frontalmente díspares sobre as questões abordadas, como será possível observar na sequência. Assim, foram ouvidos um ex-vereador que exerceu dois mandatos consecutivos (2005 a 2012) e integra um partido político de esquerda, sendo identificado nesta tese como Agente do Poder Legislativo 1 (PL 1). O outro ex-parlamentar, exerceu cinco mandatos consecutivos (1993 a 2012), sempre em siglas
partidárias de matriz liberal e foi identificado nesta pesquisa como Agente do Poder Legislativo 2 (PL 2).
Assim sendo, para a realização das entrevistas considerou-se a existência de 5 (cinco) agrupamentos de agentes emissores de discursos, constituídos a partir da função por eles exercida na arena urbana, pois se compreende que os agentes discursivos que influenciam na configuração espacial das cidades possuem perspectivas distintas acerca do modelo mais adequado de desenvolvimento urbano, resultando em dilemas e conflitos que deverão ser enfrentados democraticamente por toda a sociedade; embates nos quais o Estado adota uma dada posição, nem sempre a mais sustentável ou que priorize o interesse coletivo em detrimento do privado. Sobre essa questão, relevante ilustrar com o fragmento seguinte, textuais:
A ação destes agentes é complexa, derivando da dinâmica de acumulação de capital, das necessidades mutáveis de reprodução das relações de produção, e dos conflitos de classe que dela emergem.
A complexidade da ação dos agentes sociais inclui práticas que levam a um constante processo de reorganização espacial que se faz via incorporação de novas áreas ao espaço urbano, densificação do uso do solo, deterioração de certas áreas, renovação urbana, relocação diferenciada da infra-estrutura (sic) e mudança coercitiva ou não, do conteúdo social e econômico de determinadas áreas da cidade. (CORRÊA, 1989, p. 11).
Evidencia-se, portanto, que o espaço urbano é resultado de um permanente movimento de construção e reconstrução, fruto do choque contínuo entre as forças e os interesses dos diferentes atores sociais que atuam nesse território urbano, mas cujo discurso triunfante será proferido por aqueles agentes discursivos que demonstrarem mais força e organização (política, econômica, social e institucional) na arena de luta que são as cidades brasileiras. Destarte, desse contínuo embate entre forças, entre esses agentes do discurso, entre as classes sociais representadas por esses agentes que existem e atuam no espaço urbano, resultará na aplicação de um modelo de desenvolvimento da cidade, seja este, tipicamente corporativo (SANTOS, 2009), favorecendo a especulação imobiliária e os interesses das grandes empresas, seja um modelo vinculado a ideia do city marketing ou, ainda, um paradigma de desenvolvimento sócio-espacial (SOUZA, 2010) no qual os objetivos centrais sejam a busca pelo bem-estar dos seus habitantes e o respeito à ética intergeracional prevista no artigo 225 da CF (BRASIL, 1988).
Em outra de suas obras, Corrêa (2014) complementa a questão abordada acima, expondo que:
A produção do espaço, seja o da rede urbana, seja o intraurbano, não é o resultado da “mão invisível do mercado”, nem de um Estado hegeliano, visto como entidade supraorgânica, ou de um capital abstrato que emerge de fora das relações sociais. É consequência da ação de agentes sociais concretos, históricos, dotados de interesses, estratégias e práticas espaciais próprias, portadores de contradições e geradores de