Após essa exposição sobre a conjuntura globalizada e capitalista em confronto com as ideias desenvolvimentistas, torna-se importante promover a inter-relação mais clara e específica do que até agora foi exposto com o desenvolvimento urbano, a fim de descobrir de que forma esse quadro atingiu, no decurso histórico, o direito às cidades.
Porém, antes de se aprofundar nestas questões – o que será feito no próximo capítulo - para melhor compreensão da análise jurídica do desenvolvimento urbano, é necessário fazer um trabalho de inter-relação entre a origem das cidades e o aumento de sua complexidade face às grandes mudanças de organização produtiva, que modificaram a vida cotidiana das pessoas e aumentando gradativamente os índices demográficos.
Com esse enfoque, relata-se que o Município associado à idéia de cidade está relacionado aos primórdios dos agrupamentos humanos, com interesses comuns de
77
DAHRENDORF, Ralf. Ensaios da teoria de sociedade. Traduzido por Regina Lúcia M. Morel. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1974, p. 249.
78
FURTADO, Celso. Subdesenvolvimento e estagnação na América Latina. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1966, p.40 e 93.
defesa e de produção. Nas versões mais antigas, estes grupos eram formados por certo
número de famílias, conhecidos na língua grega como “fatria” e na latina como “curia”.
Estes grupos multiplicaram-se, formando as tribos, posteriormente as cidades79, dando origem ao próprio Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade. Segundo Bobbio80 o Estado representa o ponto de passagem da idade primitiva - formada por comunidades fundada sobre laços de parentesco -, gradativamente diferenciada em selvagem e bárbara, para a idade civil, nascendo tanto a figura do cidadão.
Aristóteles defende que na ordem natural a cidade precede a família e cada
indivíduo, pois “o todo, necessariamente tem procedência sobre as partes”81
. Assim, o filósofo82 propõe um conceito analítico de cidade, auferindo que esta é formada por um conjunto de comunidades, criadas pelo homem, buscando o bem social. Assim, por consequência, a cidade também visará o bem e formará a comunidade política.
A busca de segurança para os grupos fez como que nascesse uma diferenciação entre população rural e urbana, na qual esta utilizava paliçadas ou muralhas para proteger-se. Outra distinção deu-se em relação ao trabalho, primeiramente em agrícola e urbano, posteriormente em manuais e intelectuais verificando-se uma especialização crescente das atividades. Em decorrência da gradativa complexidade das relações urbanas, houve a exigência de novos ordenamentos que disciplinassem a ocupação, a administração e a oferta de serviços. Assim, as necessidades locais estabelecidas pelas tradições e costumes e transmitidas oralmente, passaram a exigir uma legislação mais complexa - e aqui se observa a própria influencia romana- voltada para interesses locais83.
Sobre especificamente conceito de cidade, essa pode ser definida tanto numa perspectiva arquitetônica, como conjunto de edifícios e ruas organizadas, como sede de
79
CASTRO, José Nilo de. Direito Municipal Positivo. 3 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p.25.
80
BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade; por uma Teoria Geral da Política. Traduzido por Marco Aurélio Nogueira. 4. ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987, p.73.
81
ARISTÓTELES. A política. Traduzido por Torrieri Guimarães. São Paulo: Martin Claret, 2002, p. 15.
82 Nesse sentido: “toda cidade é uma espécie de comunidade e toda comunidade se forma com vistas a
algum bem, pois todas as ações de todos os homens são praticados com vistas ao que lhes parece um bem; se todas as comunidades visam a algum bem, é evidente que a mais importante de todas elas, e que inclui todas as outras, tem mais que todos esses objetivos e visa ao mais importante de todos os bens; ela se chama cidade e é a comunidade política”. (ARISTÓTELES. A política. Traduzido por Torrieri Guimarães. São Paulo: Martin Claret, 2002, p. 13)
83
COSTA, Nelson Nery. Curso de Direito Municipal Brasileiro. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 57.
um Município. Em um sentido sócio-jurídico, a cidade também pode ser entendida como área densamente povoada, em que os atores sociais, ou seja, membros dos grupos e que atuam politicamente no meio, interagem de forma constante, sendo vinculados em seus respectivos papeis sociais. Em decorrência dessa realidade, observa-se o aumento das responsabilidades entre indivíduo e sociedade e vice-versa, devendo as normas jurídicas regulares esse convívio, buscando a garantia de respeito aos direitos individuais e coletivos.
Partindo dessas definições, esclarece-se que a figura jurídica do Município surge em Roma, como título concedido a certas cidades conquistadas, que gozavam de privilégios, como o direito de praticar o comércio e de escolher os dirigentes das cidades, caso se sujeitassem, desde à derrota, ao Senado e às Leis Romanas. O regime municipal romano detinha, como hoje, caráter essencialmente urbano84.E aqui é importante esclarecer sobre a “polis” grega da “civitas” romana. Ambas tinham o foco não no território, mas sim o sentimento de pertença a uma comunidade. Segundo Arendt85 a “polis” é um o espaço público que se configura na participação comum nos atos e nos discursos, porém o conceito de igualdade e de cidadania eram diferentes dos atuais, pois grande parte da população era excluída politicamente, além disso a preocupação com a liberdade individual superava a expectativa de conformação de uma vontade comum.
Assim, na “polis” retoma-se a idéia aristotélica de que a felicidade do homem está relacionada a uma cidade politicamente organizada e orientada boas leis. Assim, a cidadania implica envolvimento na coisa pública, discussão e debate, por isso, há uma associação entre a participação no governo da cidade, que convoca a virtude do cidadão, a própria felicidade deste, e a construção de uma sociedade ética. Na Roma Antiga, por
sua vez, a relação entre a “civitas” e cidadania há a defesa da virtude do homem em
participar do governo da cidade86. Porém, a “polis” grega e a “civitas” não se confundem.
A “civitas” inaugurou a estrutura política das cidades, a organização de seu
governo e a administração da vida dos cidadãos, porém a cidadania romana parece ser externa aos indivíduos, uma questão de direitos e reivindicação, ao invés de
84
CASTRO, José Nilo de. Direito Municipal Positivo. 3 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p.26.
85
ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001, p.51.
86
participação. Dessa forma, enquanto que na “polis” o indivíduo é um cidadão, na “civitas”, ele tem direitos de cidadania, o que significa que nesta não há uma reunião de
indivíduos em torno de interesses partilhados, mas por se referir explicitamente a um agrupamento humano inserido pelo Direito a um corpo real, dotado de autoridade
jurídica soberana, por isso, diz que o suposto da “civitas” é o da primazia do Direito,
concebido como expressão do justo. Assim, ao governo era incumbindo a função de
zelar pelos interesses e pela dignidade dos cidadãos. A comparação com a “polis”
ressalta a impossibilidade de esta elaborar a noção de povo que é o princípio basilar da
“civitas” e, por conseguinte, do Poder Público87
.
Apesar da grande influência romana, Ataliba Nogueira88 explica que para estudar a origem dos Municípios no Brasil, não é necessário aprofundar-se na história dessa civilização, já que a instituição nos moldes adotados pela República Federativa do Brasil tem a herança iminentemente portuguesa, na qual o Município é de origem local. Apesar de Roma ter fundado alguns Municípios na Península Ibérica, a maioria das autarquias locais, em Portugal, nasceram espontaneamente e independente dos municípios romanos, através do crescimento natural das comunidades.
No Brasil, a primeira cidade – nascida através da colonização portuguesa – foi a de São Vicente, brotada com indícios de falta de planejamento e de preocupação com o bem-estar dos colonos que ali residiriam, mas voltada para a comodidade do capitão- mor, administrador e representante do poder colonizador89. O avanço histórico da urbanização brasileira propagou essa realidade de concentração de poder e de renda90.
87
RIBEIRO, Adelia Maria Miglievich; COUTINHO, George Gomes. Modelos de democracia na era das transições. In: Civitas – Revista de Ciências Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006, pp. 13-38, p.19. Disponível em http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/viewFile/20/1721, consulta realizada em 27/06/2012.
88
NOGUEIRA, Ataliba. Teoria dos Municípios. In: Revista de Direito Público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968, n° 06, pp 06-13, p.08.
89
CASTRO, José Nilo. Direito Municipal Positivo. 5 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p.36.
90
Neste sentido, tratando sobre a história da cidade de Santos, Andrè Rosemberg narra a conjuntura urbana no final do século XIX: “Agravando o desconforto da miséria sobre a cidade grassavam as epidemias, que desde meados do século vitimavam parcelas significativas da população. No entanto, foi a partir da década de 1880, quando o fluxo migratório recrudesceu e pelo porto de Santos arribavam milhares e milhares de estrangeiros, que doenças como tuberculoses, varíola, impaludismo e, principalmente, febre amarela ceifaram o maior número de almas. O estado calamitoso provocado pelas moléstias impunha à cidade um regime tirânico. Aqueles que detinham mais posses iam e vinham a Santos apenas para administrar os negócios [...]. Aos pobres – nacionais e estrangeiros- coube enfrentar inapelavelmente a desdita, cedendo às pungentes estatísticas o maior número de vítimas.” (ROSEMBERG, André. Ordem e burla: processos sociais, escravidão e justiça: Santos, década de 1980. São Paulo: Alameda, 2006, p.45).
Percebe-se que, no Brasil, a realidade de concentração de poder e de renda nas cidades é observável desde o período colonial, nas culturas de cana-de-açúcar, mineração e de café. A realidade da exclusão social foi agravada nos anos cinqüenta e setenta, pelas políticas econômicas adotadas pelo Estado, as quais priorizaram o aumento dos juros e da dívida externa, a desvalorização dos salários e a desqualificação do ensino de base.
A busca por uma rápida industrialização no curso do século XX, embevecida
pelas propostas de progresso linear “rostenianas”, levou o Brasil a sacrificar uma justa
distribuição de renda. Assim, a primeira vista não parece trazer grandes repercussões sociais dizer que o modelo de desenvolvimento brasileiro, a partir de 1939, foi caracterizado pela exportação de alimentos e de matéria-prima, e que, nos anos cinqüenta, o país passa a investir na industrialização e capitação de recursos externos, para, a partir da década de 1970, haver investimento em energia, em transporte e em comunicação.
Porém, em todos esses momentos, a realidade dos pequenos municípios repetiu-se: a proposta de desenvolvimento urbano não ultrapassa os limites de distribuição de orçamento. Dificilmente abriu-se espaço para a sociedade local discutir a própria realidade e buscar alternativas, consolidando-se círculos viciosos: os recursos escassos não permitem investir em mudanças e estas não ocorrem por não ter recursos para promovê-las91.
Darcy Ribeiro92 explica que na realidade brasileira é perceptível que a industrialização e a urbanização são processos complementares que costumam marchar associados um a outro, haja vista que, em regra, o primeiro oferece empregos urbanos à população rural, acarretando o êxodo na busca dessas oportunidades de vida. Porém, geralmente, fatores externos afetam os dois processos, impedindo que se lhes dê uma interpretação linear, como por exemplo, o monopólio da terra e a monocultura, que promovem a expulsão da população do campo e outras razões diversas que provocaram a evasão rural.
91
NORONHA, Hermano Ferreira; MARQUES, Nivaldo Estrela. Desenvolvimento municipal: definindo a trajetória. Campinas: CATI, 2001, p. 43.
92
Por conseqüência do crescimento demográfico, nas últimas décadas observou- se uma urbanização caótica. Assim, o Brasil passou a ter algumas das maiores cidades do mundo, tais como São Paulo e Rio de Janeiro, com o dobro da população de Paris ou Roma, mas dez vezes menos dotadas de serviços urbanos e oportunidades de trabalho. Sem cumprimento efetivo dos direitos sociais, já que não se observa efetividade em implantação de políticas públicas é preciso buscar, afinal, a consciência de que não é mais possível deixar a população morrendo de fome e se trucidando na violência, nem a infância entregue ao vício e à delinquência e à prostituição 93.
O que se observa no Brasil é que, seguindo a diretriz não intervencionista do liberalismo, poucos centros urbanos tiveram crescimento induzido por decisões locacionais do Setor Público tanto diretamente – através de investimento na estrutura produtiva- quanto indiretamente – por investimento em infraestrutura em serviços básicos. Assim, os espaços urbanos foram definidos pelo Setor Privado, primordialmente nos anéis metropolitanos das principais capitais, demonstrando a complexidade da força do mercado na organização urbano-regional do país94.
A urbanização corporativa, ou seja, empreendida sob o comando do mercado imobiliário, constitui um receptáculo das conseqüências de uma expansão capitalista devorante dos recursos públicos, uma vez que esses são orientados para os investimentos econômicos, em detrimento dos gastos sociais95.Dessa forma, no plano urbano, a concentração de renda nos setores econômicos e sociais provocou aumento das disparidades relacionados ao crescimento e à especulação imobiliária, agravando consideravelmente a fragmentação urbana, a segregação sócio-espacial, observável, dentre outras formas, através da formação de ilhas urbanísticas para concepção de serviços financeiros, tecnológicos, condomínios residenciais fechados, projetos de vultuosa infraestrutura para atender à multinacionais e elites locais e degradação dos bairros populares96.
Hoje se percebe de forma muito clara que a formulação de um plano de desenvolvimento urbano exige aplicação de recursos humanos e financeiros,
93
Ibidem, p.200-201.
94
BARAT, Josef. Política de desenvolvimento urbano: aspectos metropolitanos e locais. 2 ed. Rio de Janeiro: IPEA, 1979, p. 11.
95
SANTOS, Milton. A Urbanização Brasileira. 5 ed. São Paulo: Edusp, 2005, p.105.
96
BRAND, Peter Charles. A globalização liberal e a escala urbana: perspectivas latino-americanas. In: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, vol.10, n.01, 2008, PP. 9-28, p.17.
levantamento de dados e intervenções públicas em espaço de tempo previamente definido. Para isso, é necessário que a sociedade local se envolva efetivamente, já que ela será a beneficiada ou prejudicada, dependendo da qualidade obtida na elaboração e execução dos planos.
Além disso, é preciso ficar alerta ao fato de que o plano municipal deve ser estruturado priorizando a orientação da gestão e utilização de recursos e não com a captação de recursos externos, conforme ordinariamente ocorreu no decurso histórico brasileiro e mostra-se como extremamente falho no ponto de sustentabilidade e independência -– conforme exposição das críticas pós-desenvolvimentistas - dos planos de desenvolvimento. Esse é o enfoque endógeno, que deve acompanhar o planejamento local, o que significa fortalecer econômica e estruturalmente comunidades, para torná- las inclusivas socialmente aos seus moradores. O conjunto de comunidades inclusivas forma cidades inclusivas, o que leva ao desenvolvimento e fortalecimento de regiões e, por fim, do país.
Além disso, Sérgio Buarque97 também defende que da mesma forma que não se pode reduzir o projeto de desenvolvimento local ao mero dinamismo econômico, também não se pode esquecer a importância em se buscar uma eficiência econômica
local, que pode ser alcançada de forma sustentável através de “externalidades” positivas
de cada localidade com análise de suas potencialidades a ser desenvolvidas em três níveis: i) infraestrutura econômica; ii) recursos humanos- uma população educada e capacitada; iii) e desenvolvimento tecnológico. Nesse sentido, Sachs98 aponta os caminhos para construir um desenvolvimento econômico sustentável, induzido pelo emprego, apresentando como necessário: i) capacidade local de planejamento, alcançado pela análise dos recursos disponíveis e escassos; ii) estimular a mobilização para angariação de recursos e iniciativas locais; iii) oferecimento de incentivos fiscais.
Constata-se que essa é a característica endógena nos projetos de desenvolvimento comunitário, ou seja, utiliza-se o potencial local de recursos humanos, institucionais e físicos para se atingir as metas desejadas e estabelecidas no âmbito do planejamento. Desse modo, uma definição do conceito de desenvolvimento endógeno é
97
BUARQUE, Sérgio C. Construindo o desenvolvimento local sustentável: metodologia do planejamento. 4 ed. Rio de Janeiro: Garamond, 2008, p.29.
98
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento: includente, sustentado, sustentável.Rio de Janeiro: Garamond, 2004, p.17.
aquele que busca ser iniciado e organizado de dentro para fora das localidades, conferindo mobilização aos atores locais para extrair o máximo através da otimização dos recursos de trabalho, de capital, e de instituições locais sem esperar ou tentar atrair empresas e investimentos externos99 para impulsionar o crescimento econômico local e gerar empregos100.
Assim, ratifica-se que, de uma forma geral, o planejamento para o desenvolvimento comunitário deve envolver fatores como localização espacial da intervenção, elementos de desenvolvimento existentes, detecção dos problemas e das oportunidades, elementos e instrumentos necessários para implantação das políticas e detecção de quais intervenções são recomendadas101.
Também é muito importante ratificar que as fases do planejamento do desenvolvimento são intrinsecamente relacionadas. Os programas nacionais precisam orientar as políticas desenvolvimentistas adotadas nos planos regionais e locais. Essa relação entre os planos não podem ser percebidas de forma vertical, mas sim, horizontal, pois refletem o próprio pacto federativo.
Dessa perspectiva, esclarece-se também que faz parte do conceito de localização, não somente a posição geográfica, mas principalmente a posição da comunidade em relação às oportunidades oferecidas por programas de intervenção federal, estadual ou mesmo de organismos internacionais102. Deste modo, o Município e a comunidade devem ser percebidos não de forma isolada, mas sim como catalisadoras das forças econômicas e das energias sociais, que se verifica por meio da convergência de intervenção de diferentes instituições estaduais, regionais e nacionais103.
99
BORBA, Robinson Antonio Vieira. A Cidade Cognitiva: Proposição para o Desenvolvimento Local na Era do Conhecimento. São Paulo: Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Universidade de São Paulo. Tese apresentada para a obtenção do título de Doutor em arquitetura, 2000, p.21.
100
Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal representou enorme avanço jurídico ao integrar planejamento, orçamento e controle da Administração Pública e aumentando a importância das Leis orçamentárias como instrumento de planejamento e controle permanente de receitas e despesas públicas, exigindo controle rigoroso na geração de novas despesas (artigos 15 a 17 da LRF), bem como permitindo maior controle do cidadão sobre ações governamentais. (GREGGIANIN, Eugenio. Lei de responsabilidade fiscal: aspectos críticos. In: Responsabilidade na gestão pública: os desafios dos municípios. Brasília: Câmara dos Deputados, 2008, p. 198.)
101
NORONHA, Hermano Ferreira; MARQUES, Nivaldo Estrela. Desenvolvimento municipal: definindo a trajetória. Campinas: CATI, 2001, p. 46.
102
Ibidem, p. 48.
103
BUARQUE, Sérgio C. Construindo o desenvolvimento local sustentável: metodologia do planejamento. 4 ed. Rio de Janeiro: Garamond, 2008,p. 53.
Através da leitura do caput e parágrafo primeiro do artigo 174 da CF/88104, percebe-se que a atual Carta Política brasileira concebeu uma nova ótica para o Estado, que passou a ser indutor e Regulador, envolvendo a noção central de que só existe atuação estatal onde a sociedade não pode ou não deve atuar. Por conseqüência, com o Estado regulatório houve também a implantação de descentralização de poderes, o que é ratificado pelo artigo 182 da CF/88105, que solidificou o princípio da subsidiariedade, o qual determina que os organismos maiores devam repassar para as entidades menores, Municípios e instâncias locais, a função central de decisão e de gestão106.
Ratifica-se, desse modo, que o termo “local” ou “comunidade”, quando relacionado ao desenvolvimento, não possui definição única, já que depende da delimitação ofertada pelo Estado em cada programa de desenvolvimento e pode envolver desde um bairro, até uma cidade, ou mesmo de políticas elaboradas conjuntamente entre Municípios limítrofes para as zonas de regiões metropolitanas.
A verdade é que a questão de análise de certa localidade ou comunidade é caracterizada não somente pela própria configuração territorial, mas também pelas normas, a organização, os regimes de regulação. Desta forma, o lugar e a região não são mais o fruto de uma solidariedade unicamente orgânica, mas, sobretudo de uma solidariedade regulada ou organizacional107.
104
BRASIL, CF/88, art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. § 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
105
BRASIL, CF/88, Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.§ 4º - É