ESCV-IC - ESCV with inherited nuisance covariance

Ter um local com condições mínimas de higiene e de acessibilidade é um direito fundamental condicionante e está no rol dos direitos básicos, pois está associado aos valores de subsistência e de família. Em nossa cultura, o que é esperado dos pais é que estes possam sustentar um lar para os seus filhos, que saiam para trabalhar, tendo destino certo de retorno ao final do dia. Vagar pelas ruas e dormir em calçadas sobre papelões é sinônimo de indigência. Esse quadro provoca, no mínimo, incômodo a quem se depara com ele e revela uma das faces mais tristes de descaso e/ou inabilidade de gerência da coisa pública, não só do Estado, mas da sociedade como um todo.

No tocante ao direito de moradia, sabe-se que por causa da especulação urbana, gera-se o aumento da exploração dos espaços e procura de imóveis, agravando o problema do acesso à habitação. Por outro lado, o déficit de residências também leva à especulação, e os dois juntos conduzem à periferização da população mais pobre215.

de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 726 e 737)

215

Conforme analisado no capítulo 03 desse trabalho, o princípio da função social das cidades é relacionado, na visão mais contemporânea, à questão da inclusão social em sentido amplo e, na visão mais tradicional, à função social da propriedade e ao direito de moradia. Neste último sentido, o referido princípio envolve duas visões. O primeiro, diz respeito ao fato de que a propriedade não pode mais ser concebida como uniforme e inalterável em qualquer circunstância, posto que sua senhoria, a extensão de seus direitos elementares está diretamente relacionada à natureza do bem que lhe serve de objeto. Título ilustrativo dessa assertiva é considerar que a propriedade utilizada para produção de bens de capital tem os direitos e limites ao exercício de uso e gozo diferentes daquele a utiliza para habitação, por exemplo216.

Já a segunda visão diz respeito ao fato de que a construção das cidades desenvolvidas não podem ser realizações privadas, ocasionadas por conveniência e interesse dos proprietários dos lotes, posto que a busca pelo desenvolvimento sempre será constituído por realizações públicas, fatos coletivos por excelência, pois o prisma é a implantação do bem-estar coletivo e não individual217.

Em uma análise com o meio ambiente, principalmente dos grandes centros urbanos, percebe-se que as áreas de degradação coincidem com as áreas de degradação social, significando que pessoas expostas a riscos ambientais também são vulneráveis socialmente. Assim, atores sociais excluídos tendem a ocupar territórios economicamente marginalizados e desvalorizados, degradando-os ainda mais e alimentando círculos viciosos de agravamento da condição de marginalidade218 e construindo-se mercado informal de habitação em áreas de pobreza.

Garantia de bem-estar – a qual envolve direitos mínimos como acesso a saneamento básico, energia elétrica, segurança, água encanada, transporte público e coleta de lixo – está diretamente relacionada a investimento em infraestrutura. A decisão sobre aplicação desse investimento, em regra, conforme já salientado, ocorre cumprindo interesse econômico. A consequência é a constituição de cidades formadas por regiões bem estruturadas e outras periféricas, com pouca assistência estatal. Com o

216

LIRA, Ricardo Pereira. Direito urbanístico, Estatuto das Cidades e regularização fundiária.In: RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (org.). Estudos de Direito Constitucional urbanístico: em homenagem à professora Magnólia Guerra. São Paulo: RCS Editora, 2007, p. 511.

217

Ibidem, mesma página.

218

BRYANT, Raymond L. BAILEY, Sinéad. Third World Political Ecology. New York: Routldge, 1997, p.39.

crescimento urbano, a tendência é que o interesse econômico desloque as populações marginais cada vez mais para longe dos centros, valorizando economicamente regiões antes desvalorizadas.

Implicação direta a esse processo de ocupação do espaço e a política urbana está relacionada à regularização fundiária nas cidades, destinada à titulação das áreas de assentamento das favelas, palafitas e loteamentos irregulares. Importante salientar que a intervenção do Estado no domínio da propriedade por meio de leis urbanísticas de repressão ao abuso do poder econômico, mostra-se como estratégia de política social, pois se promove alguma de justiça social, ainda que dentro dos limites capitalistas, no qual o Estado sofre com as crises provocadas por suas próprias contradições internas219.

Tal qual explicitado no capítulo segundo, até meados do século XX era comum em grandes centros urbanos a remoção de favelas para áreas mais periféricas, mas não somente por razões relacionadas à especulação imobiliária, mas também como medida sanitarista. Sob o argumento de não ter condições de melhorar as condições de higiene e de prevenir e de combater doenças que se alastravam, principalmente nas regiões mais pobres, o Poder Público, removia as favelas para regiões mais longínquas, a fim de formar cordões sanitários no entorno das regiões mais ricas.

Diante da conjuntura jurídica relatada, indaga-se se seria constitucional a remoção de favelas face o direito à moradia, à dignidade e ao pleno emprego, afinal, a desagregação familiar e o próprio rompimento aos direitos fundamentais dos removidos são conseqüências inadmissíveis para o nosso ordenamento220. Diante das distorções verificadas na prática, a remoção de favelas só deve ocorrer de forma bastante excepcional, somente nas situações em que a ocupação irregular gera risco de vida aos moradores.

219

FERNANDES, Edésio. Direito Urbano. In: Revista de Direito Público. São Paulo: Revista dos Tribunais, n°80, out/dez. de 1986, pp 113-120, p.116.

220

Na análise do caso concreto, ocorrido na década de 1960, da remoção da Favela da Catacumba, que era situada às margens da Lagoa Rodrigo de Freitas, para região longínqua de Santa cruz, o professor Ricardo Pereira Lira verifica que as mães, que exerciam trabalho de copeiras, babás, diaristas, em empresas e em residências, foram obrigadas a deixar seus empregos e se mudarem com os seus filhos. Os pais de família, operários da construção civil em bairros próximos, não puderam acompanhar suas esposas e passaram a dormir nos próprios canteiros de obras. A desagregação familiar e o próprio rompimento aos direitos fundamentais desses indivíduos são conseqüências inadmissíveis para o nosso ordenamento. Diante das distorções verificadas na prática, a remoção de favelas só deve ocorrer de forma bastante excepcional, somente nas situações em que a ocupação irregular gera risco de vida aos moradores.( LIRA, Ricardo Pereira. Direito urbanístico, Estatuto das Cidades e regularização fundiária.In: RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (org.). Estudos de Direito Constitucional urbanístico: em homenagem à professora Magnólia Guerra. São Paulo: RCS Editora, 2007, p. 524)

Para cumprimento dos princípios da função social das cidades e da garantia de bem-estar, a proposta para regularização fundiária deve ocorrer embasada em um mapeamento fundiário nacional, no qual se identifique as ocupações irregulares, indicando as áreas públicas (federais, estaduais e municipais) e as áreas privadas221.

Para regularização das áreas públicas, um instrumento adequado seria o de concessão gratuita de uso especial para fins de moradia, previstos no artigo 1° e 2°, da Medida Provisória n° 2220/2001, ampliada pela Lei Federal 11.481, de 31 de maio de 2007222, para aplicação em áreas da União, tanto na forma individual, quanto coletiva, dependendo das circunstâncias concretas, no qual é dada aos ocupantes a posse direta dos espaços ocupados. Já para as ocupações em propriedades particulares, deveria se adotar a usucapião de imóvel urbano, conforme artigos 9° e 10° do Estatuto das Cidades.

Além disso, outro instrumento importante é a reabilitação urbana, a qual se apresenta como um processo de recuperação e adaptação de áreas urbanas consolidadas subutilizadas, degradadas ou em processo de degradação com o objetivo de reintegrá-las à dinâmica urbana, construindo-se condições e instrumentos necessários para conter os processos de esvaziamento de funções e atividades. Desse modo, repovoam-se essas áreas, respeitando-se as habilidades originais de cada um dos centros, o que deve ser constatado através de pesquisas a serem realizadas no processo de elaboração e implantação dos planos de reabilitação223.

Neste tocante, segundo estudo realizado pelo Ministério das Cidades224 dois fatores principais deveriam ser levados em conta para decisão da destinação e priorização dos investimentos públicos, a fim de justificar a reabilitação como uma excelente política pública, de inclusão, diversidade, cidadania e de garantia ao direito de

221

LIRA, Ricardo Pereira. Direito urbanístico, Estatuto das Cidades e regularização fundiária.In: RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (org.). Estudos de Direito Constitucional urbanístico: em homenagem à professora Magnólia Guerra. São Paulo: RCS Editora, 2007, p. 525 e 526.

222

BRASIL, Lei Federal 11.481/ 2007, Art. 1°. É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a executar ações de identificação, demarcação, cadastramento, registro e fiscalização dos bens imóveis da União, bem como a regularização das ocupações nesses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, podendo, para tanto, firmar convênios com os Estados, Distrito Federal e Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

223

MINISTÉRIO DAS CIDADES. Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Reabilitação de Centros Urbanos. Brasília: Ministério das Cidades, n. 3, dez. 2005, p.75

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moradia. O primeiro é o potencial imobiliário subutilizado em relação ao déficit habitacional, ou seja, qual a capacidade de utilizar os imóveis vazios e ociosos a fim de reduzir o déficit de habitação. O segundo é o custo da infraestrutura para promoção de novas urbanizações em áreas de expansão em relação ao custo de implantação de atividades nas áreas centrais onde essas infraestruturas já se encontram presentes e, muitas vezes, também subutilizadas225.

Outro ponto é importante e que também precisa ser discutido sobre a regularização fundiária e que está sendo discutido pelo Poder Judiciário diz respeito ao direito de moradores das áreas irregulares ao acesso aos serviços básicos, como água, energia, saneamento e transporte. Nesse sentido, o Governo do Distrito Federal

promulgou o decreto n° 32.898/2011, que em seu artigo 6° proibiu “novas instalações

de redes e ligações de energia e água em novas áreas de parcelamento irregular do solo

no Distrito Federal”.

A redação dessa norma provocou inúmeros litígios judiciais que tramitaram no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios. As ações envolveram discussão sobre a constitucionalidade desse decreto face o direito constitucional de moradia. A posição adotada pela Corte Distrital226 foi a de reconhecimento da constitucionalidade

225

A título de esclarecimento, são desenvolvidos, simultaneamente, pelo Ministério das Cidades, vários programas de habitação, dentre esses citam-se: i) Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários: tem como fonte de recursos o Fundo Nacional de Habitação e de Interesse Social, o FNHIS, e como destinatários assentamentos precário, com pelo menos sessenta por cento da área ocupada, há pelo menos cinco anos, por população em situação de risco, de renda mensal de até R$ 1.050,00 (hum mil e cinquenta reais); ii) Programa Pró-Moradia: busca oferecer moradia adequada à população em situação de vulnerabilidade social com renda de até R$ 1.395,00 (hum mil trezentos e noventa e cinco reais) e tem como fonte de recursos o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço –FGTS; iii) Programa Minha Casa Minha Vida: desenvolvido em cinco eixos: transferência de recursos ao Fundo de Arrendamento Residencial, Programa Habitacional Popular Entidades, Oferta Pública de Recursos, subvenção econômica ao beneficiário na contratação de financiamento habitacional e Nacional de Habitação Rural.(MINISTÉRIO DAS CIDADES. Programas e ações do Ministério das Cidades. Brasília: Governo Federal, 2011, p. 6-18).

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DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO PÚBLICO. FORNECIMENTO DE ÁGUA. IMÓVEL LOCALIZADO EM ÁREA DE PARCELAMENTO IRREGULAR DO SOLO.1 - Acórdão elaborado de conformidade com o disposto nos arts. 46 da Lei 9.099/1995, 12, inciso XI, 98 e 99 do Regimento Interno das Turmas Recursais. Recurso próprio, regular e tempestivo.2 - É vedada a instalação de redes e ligações de energia e água em novas áreas de parcelamento irregular do solo no Distrito Federal (art. 6º. do Decreto n. 32.898/2011). Presunção de constitucionalidade da norma que não se afasta com a argüição do direito à moradia (art. 6º. da Constituição), o qual deve ser interpretado à luz de outras normas constitucionais (art. 183 da Constituição Federal).3 - Assim, a CAESB não está obrigada a instalar água em imóvel situado em área de parcelamento irregular do solo urbano, sendo que, no caso, não demonstrou o autor que ocupa o imóvel em questão de forma legal e autorizada pelo Poder Público. Precedentes na Turma: (Acórdão n. 585492, 20110112215275ACJ, Relator Flávio Augusto Martins Leite, 2ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do Distrito Federal, julgado em 04/05/2012, DJ 15/05/2012 p. 197). Sentença que se confirma pelos seus próprios fundamentos.4 - Recurso conhecido, mas não provido. Custas processuais e honorários, no valor de R$ 500,00, pelo recorrente, com suspensão de exigibilidade

da norma, em decorrência do cumprimento à política urbana em impedir ou ao menos desmotivar ocupações irregulares.

Tal posição gera controvérsias e denota o caráter elitista que as decisões urbanas sempre foram tomadas no Brasil, afinal, a melhor forma de garantir uma política urbana de ordem e de expansão das cidades é através das ações fundiárias tratadas nos parágrafos anteriores, bem como por meio de construção de conjuntos habitacionais que garantam o direito a moradia. Não há como simplesmente querer proibir o acesso a serviços básicos dessa população excluída, sem pensar em medidas compensatórias para esse problema.

Tanto é que o abalo social causado no Distrito Federal foi tão grande que houve alteração do referido decreto, em 13 de julho de 2012227, para alcançar somente parcelamentos irregulares do solo, a partir da referida. Não é o ideal, porém não deixa de ser uma vitória do bom senso frente a um problema extremamente complexo e de raízes profundas.

Outra questão importante é que a realização do desenvolvimento urbano não deve limitar-se a objetivos intra-urbanos, de estrita competência municipal, sendo necessária uma integração política bem mais ampla, integrada em planos de desenvolvimento regional e nacional, a fim de concretizarem-se objetivos, que são comuns a todos os Entes Federativos.

Por isso, alerta-se que a questão da moradia social em áreas centrais urbanas terá mais chances de sucesso, em âmbito de política local, caso haja integração de uma política habitacional nacional que inclua a regulamentação do mercado e os programas subvencionados destinados àqueles que não têm acesso ao mercado privado. Deixa-se claro que um governo municipal deve implantar a política de moradia social em área central, independentemente de iniciativas em outros níveis de governo, porém os

em face do que dispõe o art. 12 da Lei 1.060/1950.(Acórdão n. 632232, 20120110289095ACJ, Relator AISTON HENRIQUE DE SOUSA, 2ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do Distrito Federal, julgado em 30/10/2012, DJ 06/11/2012 p. 341)

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DISTRITO FEDERAL, Decreto n° 33.789, de 13 de julho de 2012. Art. 1 O art. 6, do Decreto n 32.898, de 03 de maio de 2011, passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 6 Ficam proibidas instalações de redes de energia elétrica e água, iluminação pública, ligações de energia elétrica e água, a partir da vigência deste Decreto, em novos parcelamentos irregulares do solo. §1 Fica autorizado, em caráter provisório, a instalação de rede de energia elétrica, iluminação pública e água para atendimento a unidades consumidoras em parcelamentos irregulares do solo consolidados antes da vigência do presente Decreto.§2º Caberá às concessionárias de água e energia elétrica, o ônus de eventuais modificações e adequações de instalações, quando o projeto urbanístico for aprovado definitivamente.

desafios serão maiores, já que terá que buscar alternativas de diálogo e de integração com as forças econômicas locais228.

Assim, para a construção de um novo ciclo de desenvolvimento autossustentado e politicamente suportado será necessário a realização de uma reflexão sobre a natureza das novas relações entre Estado, sociedade civil e setor privado, assim como a disposição da sociedade em eleger prioridades que poderão, por vezes, ir de encontro aos interesses do mercado.