É bem conhecida no setor elétrico a fama de vilão do licenciamento ambiental. Já entre os ambientalistas, as hidrelétricas são conhecidas como um grande vilão do meio ambiente. Pode-se afirmar com absoluta certeza que há desinformação de ambos os lados. As críticas aos estudos ambientais são, além de contundentes, várias vezes bem fundamentadas, como é o caso do documento “Deficiências em Estudos de Impacto Ambiental”, publicado pelo Ministério Público da União – MPU (Brasil, 2004), o qual elenca uma série de deficiências comumente encontradas nos EIAs analisados pelo Grupo de Trabalho de Licenciamento de Grandes Empreendimentos, da 4ª Câmara do MPU. Outras críticas, por vezes, são desinformadas e baseadas em informações errôneas e preconceitos, não raro por falta de qualificação técnica dos integrantes das entidades ambientalistas do terceiro setor.
Já as críticas ao licenciamento ambiental como vilão do desenvolvimento energético do país são frequentes, tanto no meio político – especialmente às vésperas de grandes eventos do setor, como leilões – quanto no meio técnico. No meio político, as críticas são, tal qual a maioria das críticas do lado oposto, mal informadas e preconceituosas, e normalmente são proferidas por pessoas sem a experiência técnica. Já entre os técnicos do setor, ainda perdura a lembrança da época das grandes usinas feitas nas décadas de 1970 e 1980, sob a égide de um Estado que ainda não havia incorporado totalmente a suas políticas os princípios de conservação ambiental. Esses técnicos que participaram das obras naquela obra argumentam (não sem um pouco de razão, na opinião do autor) que ainda que tenham ocorrido alguns absurdos, como a usina de Balbina, onde foram inundados 4.437 km2 para obter 250 MW de potência instalada (4437km² de área inundada para 250MW de potência instalada), a grande maioria das obras de hidrelétricas que forneceram a infra-estrutura necessária ao crescimento do país foram obras racionais, com bom aproveitamento do potencial e um balanço razoável
entre geração de energia e conservação23 ambiental. Outro ponto importante é que muitas das críticas feitas hoje às usinas construídas no passado são extemporâneas, uma vez que o paradigma ambiental hoje é muito diferente do existente naquela época. Não parece coerente, portanto, julgar baseado na legislação ou mesmo no zeitgeist atual um evento pretérito.
Um fato relevante é que os Estudos de Impacto Ambiental (EIAs) começaram a ser realizados no Brasil por conta da pressão de organismos financiadores internacionais, como o Banco Mundial. O primeiro EIA realizado no país foi o da Usina Hidrelétrica de Sobradinho. Inicialmente restritos a obras com financiamento internacional (por exigência desses organismos), os EIAs depois começaram a ser aplicados em território nacional, independente da fonte dos recursos.
Uma diferença marcante entre o licenciamento ambiental de usinas hidrelétricas e a maioria dos outros tipos de empreendimentos propostos é que as hidrelétricas não podem ser localizadas a critério dos projetistas, uma vez que dependem de cursos d’água que tenham tanto vazão quanto quedas. A definição dos locais adequados e dos níveis operacionais dos barramentos obedece a leis e normas técnicas específicas para este tipo de empreendimento, em especial o Manual de Inventário de Bacias Hidrográficas (Brasil, 2007), onde lê-se (p. 35):
“Os Estudos de Inventário têm como critério básico a maximização da eficiência econômico-energética, em conjunto com a minimização dos impactos socioambientais negativos, considerando-se adicionalmente os impactos socioambientais positivos oriundos da implantação dos aproveitamentos hidroelétricos na bacia.”
Apesar da recente mudança de paradigma, com a inclusão das variáveis socioambientais nos critérios de seleção da alternativa proposta pelos inventários, na prática o inventário ainda é focado na geração da alternativa com o maior potencial de geração de energia elétrica. Um exemplo que ilustra bem a baixa importância das variáveis socioambientais na definição das alternativas de divisão de quedas encontra-se na Resolução ANEEL 398/2001 (Brasil, 2001), que trata dos critérios para comparação e seleção dos estudos em caso de concorrência, onde se vê que os estudos socioambientais e de usos múltiplos dos recursos hídricos ocupam, respectivamente, a quinta e sexta posições entre os critérios de desempate.
23 É importante não conduzir os conceitos de “conservação” e “preservação” ambiental. “Conservação” é o uso
racional dos recursos naturais, enquanto “preservação” é a não utilização dos recursos, ou seja, a manutenção de porção do ambiente tal qual ela se encontra, sem intervenções.
No atual ambiente de acirrada competição entre empreendedores no setor elétrico, onde grande parte dos estudos de inventário hidrelétricos passa por concorrência entre dois ou mais interessados, os critérios socioeconomicos (área inundada, população afetada, supressão de vegetação, manutenção dos usos múltiplos dos recursos hídricos) recebem menos atenção que os totais de potência, energia média gerada – ou os custos dos empreendimentos. Isso é compreensível do ponto de vista do empreendedor, já que esses são os critérios básicos para que, entre os concorrentes, seu inventário seja o aprovado. Contudo, essa postura de priorização dos critérios energéticos e econômicos em detrimento dos critérios socioambientais gera alguns desconfortos em etapas futuras do processo de implantação dos empreendimentos, especialmente no aspecto ambiental, por vezes impedindo ou atrasando a implantação dos empreendimentos. Como exemplos de circunstâncias que podem atrasar ou mesmo inviabilizar empreendimentos, podemos citar:
Existência de espécies da fauna raras, endêmicas ou ameaçadas de extinção (UHEs do rio Madeira);
Níveis de reservatório que demandem a supressão de vegetação protegida pela legislação (AHE Barra Grande);
Presença de comunidades tradicionais (Complexo do rio Xingu); Sítios Arqueológicos (UHE Santa Isabel);
Descaracterização de sítios de relevante beleza cênica (AHE Dardanelos); Relocação de populações (UHE Itá).
Esses problemas são também verificados – ressalvadas as devidas proporções – na implantação de PCHs. Contudo, conforme citado anteriormente, muitas vezes eles são desconsiderados nos inventários hidrelétricos simplificados em função da otimização energética. Isso leva à existência de “aberrações” claramente inviáveis, como usinas com 20km² de área inundada (o máximo para PCHs é 13km²) e 1,5MW de Potência Instalada, ou seja, uma usina claramente inviável, seja econômica ou ambientalmente. Contudo, a adição de vários aproveitamentos com essas características pode representar a diferença entre a aprovação de um ou de outro entre os inventários concorrentes, como demonstrado anteriormente.
Os EIAs, no quesito técnico, tem seu escopo bem estabelecido pela Resolução CONAMA 001/1986, o que significa que, tal qual os inventários hidrelétricos e os projetos básicos, tem uma estrutura que tende a se aproximar de um padrão. Contudo, segundo os
órgãos ambientais, e mesmo entre os profissionais da área, é notório que existem EIAs que são tecnicamente deficientes.
Duas principais causas para a existência de estudos deficientes podem ser apontadas. A primeira é a alta concorrência. A aparente prosperidade do setor de consultoria ambiental nos últimos anos levou ao aparecimento de centenas de empresas dispostas a realizar estudos ambientais. Nessa situação, empresas reduzem seus preços até o ponto em que é praticamente impossível realizar o serviço com qualidade técnica pelo valor cobrado, levando à cultura do “copia-e-cola” (reaproveitamento de dados ou mesmo cópia de estudos já existentes), e diminuição da qualidade técnica, com a contratação de profissionais inexperientes, com baixa qualificação, menor remuneração e maior possibilidade de aceitar pressões para realizar trabalhos sem critérios técnicos.
A segunda é que os próprios órgãos ambientais não dispõem de profissionais qualificados para analisar os estudos, e quando os tem, ou os números são insuficientes para uma correta análise de todos os processos ou os processos são aprovados à revelia dos técnicos, por pressões políticas e/ou financeiras. Ou seja, estudos ambientais de baixa qualidade são aprovados pelos órgãos ambientais, seja por técnicos mal capacitados, seja por vias políticas e/ou financeiras, normalmente ilegais.
A aprovação de EIAs deficientes, ressalte-se, estimula a continuidade desse ciclo vicioso: o empreendedor contrato um estudo a custo reduzido, obtêm um produto de baixa qualidade, e o aprova por vias não exclusivamente técnicas. Essa aprovação, por si, é um estímulo à perpetuação dessas más práticas por ambos os lados.
Além das deficiências dos estudos em si, a questão institucional do licenciamento ambiental também apresenta várias (e sérias) falhas. A primeira é a multiplicidade de diplomas legais. Além da legislação ambiental federal, cada unidade da federação tem sua própria legislação ambiental, sem contar os municípios, que também podem dispor de códigos próprios a respeito. A cada etapa nessa hierarquia, a legislação fica mais e mais restritiva.
Os prazos também são um grande empecilho citado quando trata-se das dificuldades do licenciamento ambiental. A legislação ambiental prevê o prazo de um ano para manifestação do poder público a respeito de um estudo. Uma das críticas mais frequentes – e muito coerente – é que na maioria dos casos os estudos ambientais são elaborados em prazo inferior aos doze meses que o órgão ambiental dispõe para analisar o estudo. Outro dispositivo muito utilizado pelos órgãos ambientais, e que gera significativos atrasos dos estudos é a solicitação de complementações. A legislação permite que o órgão ambiental solicite complementações ao empreendedor, sendo que durante o período de elaboração das
referidas complementações, o prazo de análise pelo órgão ficará paralisado. Conforme o Artigo 10 da Resolução CONAMA 237/1997 (BRASIL, 1997):
Art. 10. O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas: I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;
Ora, se a primeira etapa do licenciamento de licenciamento prevê a definição pelo órgão ambiental competente dos estudos necessários, caberia especificar melhor em que circunstâncias poderiam ser solicitadas complementações pelo órgão ambiental. Contudo, o Artigo 14 da resolução supracitada estabelece como único critério para a solicitação de exigências complementares o fato que tal solicitação ocorra dentro do prazo de análise (12 meses) do estudo.
Essas dificuldades de fato tornam o processo mais moroso e complicado do que ele poderia ser. Entretanto, cabe retornar a grande pergunta desse estudo. São as deficiências técnicas dos EIAs que impedem o aproveitamento do potencial de PCHs paralisado no país, em especial os 18,75% em que nenhum agente demonstrou interesse? A resposta para tal pergunta é simples: não. Por mais moroso e complicado que seja o processo, o Brasil está repleto de bons profissionais, tanto técnicos quanto gestores24 com qualificação e experiência para conduzir o processo de licenciamento ambiental de forma satisfatória pelos padrões nacionais.
Nos últimos anos parou-se de falar tanto em deficiências dos EIAs, e o foco voltou-se para um tipo de estudo relativamente novo, as AAIs, abordadas no item 3.4. Com menos de 5 anos desde a primeira AAI realizada no país, uma profusão delas já foi solicitada pelos órgãos ambientais. As AAIs inclusive foram inclusas na versão 2007 do Manual de Inventário como obrigatórias para inventários hidrelétricos plenos (de UHEs).
Entretanto, a AAI, como estudo, é pouco documentada, sem arcabouço jurídico que lhe dê sustentação, sem padrão em relação a sua estrutura e sem critérios claros de avaliação das AAIs pelos órgãos ambientais. Isso não impede, por exemplo, que ela seja saudada como a solução para o licenciamento ambiental. Em Brasil Sustentável (2010), encontra-se fala(?)
24 “Técnicos” é utilizado nesse texto em alusão aos profissionais que elaboram os estudos ambientais, enquanto
os “gestores” são os profissionais encarregados do processo, via procuração, para o empreendedor. Normalmente os técnicos são autônomos ou pertencem ao quadro de alguma empresa de consultoria, enquanto os gestores trabalham diretamente para o empreendedor.
de Francisco Lopes Viana, superintendente de Outorga e Fiscalização da Agencia Nacional de Águas (ANA), fazer a seguinte colocação:
“Não há dúvida nenhuma de que a análise integrada da bacia é a melhor solução. É melhor do que o EIA/Rima (Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto no Meio Ambiente), embora não dispense tais estudos.”
A afirmação que a AAI não dispensa os EIAs é inteiramente verdadeira, até porque os EIAs são regulamentados por lei, enquanto as AAIs não possuem qualquer regulamentação. Já a afirmação de que um estudo é melhor que o outro merece uma discussão mais aprofundada.
O enfoque dos estudos de AAI difere do utilizado nos estudos para licenciamento ambiental, como os Estudos de Impacto Ambiental (EIAs), uma vez que não visam avaliar os impactos de um empreendimento, e sim os impactos de um conjunto de empreendimentos. Dessa forma, a AAI é mais um instrumento de planejamento da bacia hidrográfica que uma ferramenta de licenciamento ambiental, dado que sua própria abrangência – a totalidade da bacia hidrográfica – denota a natureza ampla dos estudos, que buscam a identificação de conflitos e macro-restrições ambientais, ao invés do levantamento de detalhes dos fatores ambientais que são abordados nos EIAs.
O fato de os EIAs terem uma abordagem local não é uma deficiência por não avaliarem os impactos regionais, ao mesmo passo que a abrangência espacial da AAI não significa que a mesma seja deficiente na identificação de impactos locais. Cada um desses estudos atende a objetivos diferenciados, e por isso tem – e deve ter – objetivos e métodos diferentes.
Um EIA não tem preocupação com impactos regionais, porém isso não é um problema em si, uma vez que seu objetivo é identificar os impactos do empreendimento em seu local de implantação e propor medidas para mitigar ou compensar os impactos negativos, além de programas de monitoramento das condições ambientais. Caso o enfoque fosse regional, menor esforço seria dado aos impactos locais, o que poderia acarretar em deficiências na identificação de impactos locais e suas medidas mitigadoras. Ao mesmo tempo em que, aí sim, o estudo seria deficiente, os resultados do EIA, pelo fato de ser feito por um único empreendedor, visando a(crase?) aprovação de um empreendimento, não poderiam ser aplicados à totalidade da bacia, influenciando outros empreendimentos ou empreendedores. Ou seja, mesmo que o EIA visasse a identificação de impactos regionais, o fato de analisar somente um empreendimento não permitiria que esses impactos regionais fossem
corretamente identificados, além de comprometer os resultados que se esperam do EIA – uma correta identificação dos impactos do empreendimento em estudo e proposição de medidas para mitigar esses impactos. Além disso, os métodos de Avaliação de Impactos Ambientais (AIA) utilizados para identificação de impactos locais não são os mesmos aplicados para a identificação de impactos regionais.
A AAI, por sua vez, como trata de uma análise de conjuntos de empreendimentos, visando a identificação dos impactos indiretos, cumulativos e interações entre impactos, utiliza os dados levantados nos estudos feitos anteriormente na bacia (EIAs inclusive), para caracterizar a bacia como um todo, avaliando impactos não só de um empreendimento, mas aqueles impactos que se propaguem pelo ambiente, para fora da área de influência do empreendimento, podendo potencializar, mitigar, ou, através de efeitos sinérgicos, gerar um novo impacto que não ocorreria sem a implantação conjunta de mais de um empreendimento. Como se presume que os impactos locais já foram corretamente identificados nos EIAs de cada empreendimento, seria redundante que a AAI apresentasse um enfoque local, além do problema metodológico citado anteriormente devido à diferença de métodos para identificação de impactos locais e regionais. Ao contrário dos EIAs, que visam o licenciamento ambiental, a AAI não tem essa finalidade. Caso a AAI tivesse fosse utilizada como ferramenta de licenciamento ambiental, além de não abranger os impactos locais, a equipe que realizasse os estudos seria imbuída de uma responsabilidade que é prerrogativa única do órgão licenciador, a de atestar a viabilidade ambiental dos empreendimentos. Por esses motivos, a AAI é um instrumento de planejamento, auxiliando os órgãos competentes na avaliação de aspectos não abordados nos EIAs dos empreendimentos.
O caráter de instrumento de planejamento é presente desde o conceito básico da AAI, que prevê que a mesma faça um diagnóstico da situação atual, e trabalhe com cenários prospectivos, buscando, entre os cenários, aquele que maximize as potencialidades e reduza ao máximo as fragilidades da área estudada. Nesse sentido, a AAI procura associar a necessidade de atendimento da demanda energética à necessidade de conservação dos recursos naturais para as gerações atual e futuras.
A complementaridade entre os estudos para o licenciamento ambiental (EIAs) e a AAI fica evidente quando se analisam os escopos de ambos, os quais são resumidos no quadro abaixo:
Quadro 5 – Comparativo entre algumas características dos EIAs e AAI
EIA AAI
Abrangência espacial Local Regional
impactos ambientais cumulativos e interação entre impactos Método de avaliação de impactos Checklists, matrizes de interação de impactos
Análise multicritério, redes de interação, overlay mapping Empreendimentos avaliados Um empreendimento por estudo Conjuntos de empreendimentos Objetivo dos estudos Licenciamento ambiental Planejamento ambiental
Cenários avaliados Não-implantação e implantação do empreedimento Diferentes conjuntos de empreendimentos
Um ponto em que o autor está de acordo com o superintendente da Agência Nacional das Águas é que as AAIs não são o problema. A avaliação dos impactos ambientais é de fato melhor com as AAIs e os EIAs do que somente com os EIAs. Como são muito recentes (menos que cinco anos desde sua adoção), elas não são o fator determinante para o potencial desperdiçado em PCHs no país.