O Brasil dispõe de um grande potencial energético em PCHs, totalizando, segundo o Banco de Informações de Geração (BIG) da ANEEL 14.8015MW, dos quais atualmente 2.764MW estão em operação, com mais 1.002MW em construção. Ora, se a soma do potencial aproveitado e em construção é de 25,43% do total, e mais 55,81% delas estão em algum dos estágios em que há interesse privado para sua construção (Projeto Básico), supõe- se que sérias dificuldades estejam impedindo essas usinas de serem implantadas. E é importante não esquecer os 2.778 MW em usinas que foram inventariadas, mas que não despertaram interesse de nenhum agente até o momento.
Muito importante, em se tratando de potencial hidrelétrico, é saber qual a demanda do país. Afinal, sem demanda não há necessidade de expansão da oferta. O planejamento da expansão da geração de energia elétrica no Brasil se dá por dois estudos: o Plano Nacional de Expansão (PNE) elaborado pela EPEEmpresa de Pesquisa... e aprovado em 2008, o qual planeja a expansão para 2030, e o Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE), o qual é revisto anualmente, e como o nome diz, tem horizonte decenal. O Plano Decenal de Expansão de Energia 2019 (Brasil, 2010d) estabelece o seguinte percentual de participação de cada fonte de geração na matriz elétrica brasileira:
Quadro 6: Expansão da capacidade instalada por fonte de geração, segundo o PDE 2019 (EPE, 2010d)
Fonte: EPE.
Nota-se pela tabela abaixo que o crescimento da capacidade instalada de PCHs é modesto, conforme demonstra o Quadro 7:
Quadro 7: Crescimento da capacidade instalada em PCHs por período Período Crescimento da capacidade
instalada (MW) 2010-2011 73 2011-2012 0 2012-2013 400 2013-2014 550 2014-2015 500 2015-2016 250 2016-2017 250 2017-2018 350 2018-2019 550 Total 2010-2019 2923
Comparando o quadro acima com o potencial do Quadro 7 abaixo, que demonstra o estágio atual das PCHs no país, nota-se que o incremento de 2.923 MW previsto pela EPE é, no mínimo, modesto, face o total de potência disponível de PCHs. Se somente as PCHs em estágio de Outorga e com Projeto Básico Aprovado forem liberadas nesse período de dez anos, já superariam a previsão da EPE.
Quadro 8: Estágio das PCHs inventariadas no Brasil Estágio Número de usinas Instalada (kW) Potência % da Potência Instalada
Inventariado 388 2778034 18.75% Projeto Básico com Registro 350 2370703 16.00% Projeto Básico com Aceite 242 2934930 19.81% Projeto Básico Aprovado 74 733955 4.95% Outorga 166 2230341 15.05% Construção 62 1002717 6.77% Operação 341 2764609 18.66% Total 1623 14815289 100.00%
Fonte: Autor, adaptado de BRASIL, 2010b
Para caracterizar melhor as dificuldades encontradas até então, propõe-se a divisão em duas grandes categorias:
1. PCHs que são de interesse de algum agente, porém encontram-se paradas em alguma etapa de análise: são aquelas nas fases de Projeto Básico com Registro, Projeto Básico com Aceite e Projeto Básico Aprovado, as quais totalizam 6.039 MW de Potência Instalada, ou 40,76% do total inventariado em PCHs no país; e
2. PCHs que, apesar de inventariadas, não são atraentes aos agentes de geração: são as PCHs que encontram-se no estágio “inventariado”, porém mesmo com 2.778 MW (18,75% do potencial inventariado em PCHs) “livres” para exploração, não despertam interesse nos agentes.
Cada uma das duas categorias tem suas particularidades e suas dificuldades para chegar à efetiva implantação. As dificuldades das PCHs da primeira categoria são ligadas mais aos aspectos institucionais, eestão expostas nos itens abaixo:
Desarticulação entre órgãos federais, estaduais e municipais
Os agentes interessados em um empreendimento devem, por seus próprios meios, promover a circulação e atualização de informações entre os diferentes órgãos da administração pública. Um exemplo disso encontra-se no fato que a ANEEL solicita que o empreendedor apresente cópias das cartas protocoladas para consulta nos órgãos ambientais estaduais. Outro exemplo está na legislação ambiental, a qual solicita que o empreendedor apresente “certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo”. Ora, esse procedimento somente atrasa o licenciamento, uma vez que não há prazo estabelecido para manifestação do poder público em relação a essas consultas.
Múltiplas instâncias de decisão
Mesmo que um empreendimento seja aprovado junto aos órgãos federais (ANEEL e IBAMA, por exemplo), caso a prefeitura se posicione contra um determinado empreendimento, ele pode ter sua implantação negada. Cita-se abaixo algumas instâncias em que uma hidrelétrica pode ser atrasada, paralisada ou mesmo inviabilizada:
ANEEL: Inventário ou projeto básico;
Órgãos ambientais: EIA/RIMA, PBA e/ou AAI;
Governos Estaduais: Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE), Zoneamento Costeiro, Planos estaduais de bacias hidrográficas;
Comitês de bacias e agências de águas: Plano de gestão de bacia hidrográfica, processo de RDH e de Outorga de uso dos recursos hídricos;
Instituto do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional: estudos arqueológicos; Fundação Nacional do Índio: Autorização de uso e ocupação de Terras
Indígenas; e
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio): uso e ocupação de Unidades de Conservação (UCs) Federais, ou seu correspondente, nos casos de UCs estaduais ou municipais.
Um ponto a se destacar é que nenhuma dessas instâncias tem prioridade sobre as demais. Ou seja: mesmo que o país esteja passando por uma crise energética, o governo federal não pode sobrepor uma legislação municipal de uso do solo ou um plano diretor para implantar uma hidrelétrica que beneficiará um número de cidadãos maior que o da própria população da cidade.
Heterogeneidade de processos
Uma vez que cada Unidade da Federação pode possuir sua própria legislação, tanto sobre as atividades de geração, transmissão e distribuição de energia, quanto ambientais e de recursos hídricos, os processos são heterogêneos. Isso significa, na prática, mais pessoal alocado, mais custos, mais tempo de preparação e tramitação, e menos energia.
Falta de prazos definidos e descumprimento dos prazos
Apesar de os órgãos ambientais terem prazos regulamentados para análise dos processos, as demais instâncias (ANEEL, ICMBio, IPHAN, comitês de bacias) não tem qualquer prazo regulamentado na legislação para se pronunciarem. Mesmo nos casos em que há prazos, como para análise dos EIAs, quando esses prazos são ultrapassados, os empreendedores não tomam qualquer medida, por meio de represálias ou dificuldades em fases posteriores do processo.
Requisitos circulares:
Como há muitas instâncias decisórias, e os órgãos são desarticulados, ocorrem casos em que dois processos ficam parados em diferentes órgãos, cada qual esperando a decisão de seu par. Como muitas vezes os órgãos pertencem a diferentes esferas da administração pública (federal e estadual, por exemplo), a resolução desse impasse é difícil e normalmente cabe ao empreendedor, por seus meios, promover o debate para resolver a questão.
O Brasil, apesar de dispor de estudos que visam o planejamento do setor elétrico, como o Plano Nacional de Energia (PNE) e os Planos Decenais de Expansão de Energia (PDE), não tem uma política clara que estabeleça metas. O PNE e os PDEs são úteis como ferramentas de planejamento do setor, porém são estudos passivos: partem das informações disponíveis, apresentam um cenário econômico e de desenvolvimento conservador e apresentam uma expansão projetada nas circunstâncias econômicas, políticas e institucionais projetadas. Não há no Brasil um tipo de planejamento ativo, que além de apresentar todos os dados e cenários contidos em um estudo passivo, ainda trace metas, responsabilidades, prazos e objetivos a todos os envolvidos no setor. A falta de uma política com esse caráter é o que permite, por exemplo, os processos atrasados, paralisados e inviabilizados em instâncias “inferiores” de decisão.
Inimputabilidade em denúncias ambientais
Uma particularidade do direito ambiental em relação aos demais é que, ao contrário dos direitos criminal, civil, ou administrativo, o ônus da prova pertença ao réu, e não à acusação. Ou seja, qualquer pessoa pode entrar com uma denúncia junto à justiça, e cabe ao réu provar sua inocência, e não aos indivíduos que fizeram a denúncia provar a culpa do réu. Indivíduos e entidades do terceiro setor (ONGs, OSCIPs) podem denunciar qualquer crime ambiental, seja durante o processo de licenciamento ou após o mesmo, e os órgãos ambientais ou o Ministério Público solicita que o empreendedor arque com levantamentos e estudos para que possa então julgar a denúncia. O que ocorre na maioria dos casos é que o empreendedor comprova que não havia qualquer irregularidade, porém a um custo elevado e causando atrasos e transtornos. Até esse ponto, já há um desvio do princípio da presunção de inocência. Porém, caso comprovada a inocência, o réu não pode acionar a justiça por calúnia ou difamação. Em resumo, a presunção de inocência foi eliminada do direito ambiental, o que atrasa, paralisa ou inviabiliza financeiramente alguns empreendimentos. De forma complementar, o réu não pode buscar ressarcimento por possíveis prejuízos financeiros ou de imagem causados por uma alegação falsa.
Vistos os problemas acima, e considerando que o país tem atualmente 6.039MW de potência em alguma das fases de tramitação que se enquadram na categoria de usinas analisadas acima, nota-se que a perspectiva da EPE é muito mais conservadora que a dos agentes geradores, os quais estão investindo e desenvolvendo estudos baseados na perspectiva que os aproveitamentos são viáveis financeira e ambientalmente. A resolução das dificuldades supracitadas liberaria para construção uma significativa parcela das usinas desse grupo
analisado. Somente a metade delas já praticamente dobraria a capacidade instalada em PCHs no país, aumentando significativamente a participação de fontes alternativas na matriz elétrica.
Já em relação aos aproveitamentos em estágio “inventariado”, do segundo grupo selecionado no começo desse capítulo, eles apresentam, além das mesmas dificuldades citadas acima, duas outras dificuldades: o fato de estarem em estágio menos avançado de tramitação junto aos órgãos públicos, e a falta de interesse da iniciativa privada. Como um é advindo do outro, ou seja, os empreendimentos só estão no primeiro estágio de estudos por conta da falta de interesse da iniciativa privada, cabe responder essa pergunta: por que os agentes do setor elétrico concorrem entre si em vários empreendimentos enquanto 2.778 MW de energia estão inventariados e disponíveis?
Nesse sentido, o autor buscou dados mais detalhados das PCHs do país, em seus vários estágios. Como o Banco de Informações de Geração da ANEEL somente apresenta um sumário, sem o detalhamento de cada aproveitamento, recorreu-se ao SIGEL – Sistema de Informações Georeferenciadas do Setor Elétrico, também da ANEEL. Apesar dos dois trabalharem com dados ligeiramente diferentes (o SIGEL é um pouco defasado em relação ao BIG), o autor elaborou uma tabela com as informações de 1.141 das 1.623 PCHs cadastradas na ANEEL. O alto percentual de PCHs excluídas da lista deveu-se aos critérios de tratamento e análise de consistência dos dados coletados, que excluiu da lista usinas com valores nulos de área inundada ou com valores de potência que não se enquadravam como PCH. Além disso, foram excluídos valores que, em gráfico, destoavam dos demais, os quais passaram por uma verificação dos dados, através dos seus respectivos despachos. Assim, casos como a PCH Kabiara, que apresentava Potência Instalada de 241MW (não é PCH), foram excluídos por inconsistência. Os resultados desse trabalho encontram-se no Anexo I.
Quadro 9 – Sumário de dados das PCHs constantes no SIGEL25 por estágio Estágio
Inventariadas PB com Registro PB com Aceite PB Aprovado Outorga
Número de usinas 340 303 222 55 38
Usinas abaixo do limite de
2MW/km² 139 56 11 3 2
Potência total das usinas (MW) 2239 2044 2742 602 461
Potência das usinas abaixo do
limite 2MW/km² (MW) 973 380 100 28 29
Percentual de usinas abaixo
do limite de 2MW/km² 40,88% 18,48% 4,95% 5,45% 5,26%
Percentual da potência abaixo
do limite de 2MW/km² 43,46% 18,58% 3,65% 4,73% 6,25%
Fonte: Autor, baseado em dados do SIGEL/ANEEL)
25 É importante ressaltar que das 1.623 PCHs cadastradas no SIGEL foram utilizadas 1.141. Foram excluídas do conjunto 482 PCHs que apresentaram falhas nos dados (sem
A análise do quadro acima demonstra que as PCHs inventariadas no país demonstram uma clara diferença entre suas características, baseado no estágio de tramitação em que se encontram. Nesse sentido é importante lembrar que o setor vê o licenciamento ambiental como o vilão das usinas (tanto PCHs como UHEs e mesmo outras fontes de geração). De fato, como demonstrado anteriormente, o licenciamento ambiental é complicado, lento, envolve uma série de requisitos e interfaces institucionais e o processo todo pode ser inviabilizado por qualquer instância de decisão, nas várias esferas do poder público. Contudo, por que os agentes aceitaram aventurar-se apesar dessas dificuldades nos demais processos, muitas vezes arcando inclusive com o ônus de concorrências, enquanto esse potencial é desperdiçado?
A resposta é simples: esses potenciais não são atrativos econômica e ambientalmente. Ora, se fossem, nenhum agente em sã consciência participaria de uma concorrência com outros agentes (a qual, como dito anteriormente, demora muito mais) quando pode simplesmente realizar sem qualquer empecilho – com exceção das dificuldades institucionais – o procedimento para obter as autorizações necessárias.
As AAIs, como demonstrado anteriormente, são instrumentos de planejamento, e não ferramentas de licenciamento ambiental, portanto, pelas características expostas nos capítulos anteriores, não podem ser o fator principal que impede o desenvolvimento do potencial dessas PCHs.
Relembrando o exposto no capítulo 4, o Brasil atualmente dispõe de profissionais qualificados em número suficiente para a realização de estudos ambientais, e o conhecimento sobre a estrutura e os requisitos técnicos e legais de um EIA já estão bem difundidos entre esses profissionais e mesmo em alguns órgãos ambientais. No mais, isso não impede que 5.849 PCHs estejam nos estágios entre Projeto Básico com Registro Ativo e Outorga. Assim, pode-se afirmar que os EIAs não são, por si sós, o fator determinante na escolha dos agentes de não avançarem com os projetos dessas PCHs somente inventariadas e disponíveis.
O mesmo se aplica aos projetos básicos. Afinal, se os projetos básicos são um estudo de engenharia, objetivos, e já completamente assimilados pelos profissionais atuantes no setor, não há aí qualquer grande dificuldade exceto o tempo incerto de tramitação. Novamente, isso não impede os agentes de desenvolverem projetos básicos. Ou seja, se não há avanço desses estudos, o motivo deve ser anterior ao Projeto Básico.
Resta então o Inventário Hidrelétrico, o estudo que dá início a todo o processo de implantação de uma PCH. O principal produto do inventário são os níveis operacionais. Os níveis do inventário devem ser definidos, conforme a legislação do setor, visando o “aproveitamento ótimo” do potencial que representa, teoricamente, o maior aproveitamento
possível do potencial hidráulico, ou seja, a maior geração de energia possível, dadas a fisiografia e vazões do curso d’água.
A contradição oculta sob essa lógica de maximização energética é que, enquanto as características energéticas, arranjos, motorização, estudos hidrometeorológicos, geologia e especialmente custos podem ser revistos e/ou revisados nos estudos posteriores, os níveis operacionais não podem ser alterados sem que seja feita uma revisão dos estudos de inventário. Os níveis operacionais, além de serem o resultado mais importante do inventário, são, isoladamente, os fatores determinantes na localização, extensão e magnitude dos impactos socioambientais. Os níveis operacionais determinam a área inundada, as áreas com supressão de vegetação, as benfeitorias e infraestrutura atingidas, a população a ser realocada, a extensão do trecho de vazão reduzida, entre outros impactos. Em resumo, a definição dos níveis operacionais dos aproveitamentos está diretamente ligada com a viabilidade futura do aproveitamento, especialmente em relação aos aspectos socioambientais.
Outro ponto em que os níveis operacionais têm importância é no total de áreas inundadas. Ao empreendedor é obrigatório adquirir todas as áreas que serão inundadas antes da instalação do empreendimento, suprimir a vegetação, além de recompor e manter as Áreas de Preservação Permanente (APPs) ao longo do reservatório da usina.
Do ponto de vista energético-financeiro, quanto maior o nível da água de montante de uma hidrelétrica, maior a sua queda, maior sua potência instalada, e consequentemente, maior geração de energia e retorno financeiro. Entretanto, o investimento será maior, seja em terras inundadas, obras civis (barragens e circuitos de adução maiores) e equipamentos eletromecânicos.
Um indicador muito utilizado para comparar usinas entre si, e que integra tanto a geração de energia quanto os impactos ambientais é o Índice de Eficiência Energética, que nada mais é que a razão entre Potência Instalada e Área Inundada de um dado empreendimento. Nota-se no anexo I que as melhores PCHs do país apresentam valores exorbitantes. Contudo, esse não é o cenário atual, uma vez que esses potenciais de alta queda e vazão já foram praticamente esgotados.
No Anexo I é demonstrado o IEE para cada PCH listada. Analisando esses dados notou-se que entre os potenciais não aproveitados pelos agentes do setor – somente inventariados – o percentual de aproveitamentos com IEE inferior a 2MW/km² é significativamente maior que percentual de aproveitamentos com IEE semelhante nos demais estágios. A Tabela XX apresenta esses dados, em números absolutos e relativos.
Ora, se essas são claramente usinas que apresentam pouca geração de energia e grandes áreas inundadas, tornando-as tanto financeira quanto ambientalmente inviáveis, por que elas foram apresentadas nos seus respectivos inventários hidrelétricos como parte da melhor divisão de quedas analisada? Porque a recomendação dos agentes que aqueles níveis operacionais fossem adotados, ao invés de outros, que mesmo gerando menos energia, fossem ambientalmente viáveis?
O argumento da maximização do retorno (lucro) com a maximização da energia não pode ser utilizado nesse contexto, pois entre uma usina de 5MW inviável ambientalmente (e, portanto, que não dará qualquer retorno) e uma de 2MW sem grandes empecilhos ambientais, um agente preferirá obviamente dispor dos 2 MW que darão lucro aos 5MW que de nada servem.
Para explicar o por quê desses 2.778 MW que nenhum agente deseja, é necessário retornar a dois critérios para a análise e avaliação dos aproveitamentos propostos em um inventário. Um é o conceito de “aproveitamento ótimo”, que considera “ótima” a divisão de quedas que maximizar a geração de energia (potência instalada), ao invés da divisão de quedas que for aquela com a maior probabilidade de efetiva implantação. Outro critério que vale relembrar é a forma de desempate em caso de inventários concorrentes: na hierarquização, a avaliação de impactos ambientais encontra-se em quinto lugar, empatado com a cartografia e topografia, entre todos os estudos que pontuam para definir o estudo escolhido pela ANEEL. Portanto, no caso de concorrência, os agentes tentarão maximizar a energia, inserindo algumas usinas que correspondam aos 40% da potência instalada a qual tem direito de preferência (o necessário para que o retorno compense o investimento), e preenchendo o restante do curso do rio com usinas que visem exclusivamente aumentar a potência final da divisão de quedas escolhida, mesmo que ambiental e economicamente inviáveis.
Como tanto o critério de “aproveitamento ótimo” quanto os critérios de desempate são definidos na legislação federal, respectivamente na Lei Federal nº 9.074 e na Resolução ANEEL 398/2001, esse potencial poderia ser melhor aproveitado somente com a mudança desses diplomas legais. Obviamente o potencial não somará os 2.778MW atuais, uma vez que a diminuição dos níveis (e áreas inundadas) diminuirá a potência instalada, porém mesmo que a adição à matriz elétrica seja de metade desse total, já estará cumprida quase metade da meta de crescimento das PCHs para os próximos 10 anos. Esse aumento na participação de fontes alternativas de energia na matriz elétrica é significativo, e com o pequeno esforço requerido para estimular a revisão desses empreendimentos, não há porque não fazê-lo.
A mudança nos diplomas legais supracitados beneficiaria não somente as PCHs, como os demais empreendimentos de geração de energia hidrelétrica. A resolução das demais dificuldades institucionais – as quais são de mais difícil alteração – beneficiaria todos os empreendimentos em licenciamento ambiental, caso resolvidas as dificuldades inerentes ao licenciamento.