Study of limiting structural capacities

Conforme explicita Bley (2009), a aprendizagem é uma modalidade de profissionalização assentada no trabalho educativo, o qual se caracteriza pela prevalência da atividade pedagógica sobre a laboral, conforme preconizado no art. 68 do ECA (BRASIL, 1990). É na perspectiva de garantir uma maior qualidade da formação e complementariedade entre educação e trabalho que vêm sendo instituídas diversas mudanças na legislação da aprendizagem nos últimos anos.

Ao retomar o percurso legislativo acerca da Aprendizagem, percebe-se o ano 2000 como um marco que evidencia uma “revigoração” dessa trajetória. A importância da promulgação da Lei N°. 10.097, que altera dispositivos da CLT e confere especial atenção à aprendizagem, reestruturando o processo de inserção de adolescentes e jovens no mercado de trabalho, é tão significativa que esta se tornou conhecida como a Lei da Aprendizagem.

A norma legal, sancionada em 19 de dezembro de 2000, dá nova redação ao art. 428 da CLT, definindo o contrato de Aprendizagem como:

[...] o contrato de trabalho especial, ajustado por escrito e por prazo determinado, em que o empregador se compromete a assegurar ao maior de quatorze e menor de dezoito anos, inscrito em programa de aprendizagem, formação técnico-profissional metódica, compatível com o seu desenvolvimento físico, moral e psicológico, e o aprendiz, a executar, com zelo e diligência, as tarefas necessárias a essa formação (BRASIL, 2000, p.58).

A referida Lei estabelece ainda várias modificações importantes e inclui novos dispositivos, dentre os quais se destacam as que repercutem potencialmente nas interações entre os atores envolvidos na implementação da PPNAP:

- a extensão da possibilidade de ofertar os cursos de aprendizagem, nos casos em que o Sistema S não venha a suprir a demanda, às Escolas Técnicas de Educação e ESFL, que tenham por objetivo a assistência ao adolescente e à educação profissional, registradas no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente;

- a menção de que as entidades citadas deverão contar com estrutura adequada ao desenvolvimento dos programas;

- o limite máximo de dois anos para vigência do contrato;

- o incentivo através da redução do recolhimento de FGTS de 8% para 2% para as empresas contratantes.

A Lei traz uma inovação ao permitir a inclusão das Escolas Técnicas de Educação e ESFL no processo de formação, anteriormente restrito às instituições integrantes do Sistema S. Muito além de uma simples alternativa para expansão de vagas, ainda que esta possa ter sido a motivação inicial, a medida abriu novos horizontes, indo ao encontro das mudanças que afetavam as ações governamentais como um todo, através da emergência de novas formas de governança. A inclusão de novos atores nas etapas que compõem as políticas públicas se configurava como uma tendência irreversível, à qual a política se moldou.

Outro ponto que sobressai é a preocupação com a formação em si. Sabe-se que as origens da política remontam à década de 40, período em que as imagens sociais sobre o trabalho juvenil estavam fortemente associadas à doutrina da situação irregular, sendo o trabalho visto como uma forma de manter os jovens ocupados de maneira a evitar comportamentos indesejáveis para a sociedade. Ora, a preocupação com a complexidade progressiva das atividades a serem desenvolvidas, assim como a certificação, indicam respeito aos direitos dos jovens à aprendizagem e ao reconhecimento. Além destes, o acréscimo de direitos relacionados à jornada, salário e carteira de trabalho, assegurados no dispositivo legal, evidenciam um olhar diferenciado ao jovem, percebendo-o como sujeito de direitos.

Em 2005, a Lei Nº. 11.180, de 23 de setembro, disciplinou o contrato de trabalho do menor aprendiz, alterando a redação do caput do artigo 428 da CLT ao defini-lo como contrato especial por prazo determinado que se destina aos maiores de 14 anos e menores de 24 anos inscritos em programa de aprendizagem. O documento esclarece que o limite de idade máxima não se aplica aos aprendizes portadores de deficiência.

As opiniões sobre a mudança variam. Alguns a consideram benéfica para jovens a partir de 18 anos que ficavam “descobertos” no ECA. Outros alegam prejuízos decorrentes da heterogeneidade das turmas, que passam a abrigar pessoas em fases diversas de amadurecimento. De qualquer forma, a mudança veio contribuir para resolver pelo menos o problema da impossibilidade de contratação por empresas que por determinação legal não podem empregar menores de idade (OLESKI, 2009).

Três meses depois, o Decreto N°. 5598, de 01 de dezembro de 2005, estabeleceu parâmetros observando-se o incentivo a maiores interações entre os atores em diversos pontos:

- a obrigatoriedade de registro no plano de curso, pelas ESFL, de como será distribuída a jornada, incluindo as atividades práticas e teóricas;

- a possibilidade de ocorrência de aulas teóricas no ambiente de trabalho, assim como de aulas práticas na própria entidade qualificadora;

- a obrigatoriedade de fornecimento do projeto pedagógico aos empregadores e ao MTE e Emprego, quando forem solicitadas às entidades formadoras e

- a exigência de laudo de avaliação elaborado pela entidade qualificadora nos casos de extinção antecipada do contrato.

A norma legal abriga um diferencial ao expressar dois compromissos por parte do MTE e preencher lacunas que dificultavam a governança da política: a integração ao Ministério da Educação para a edição de normas para avaliação da competência das entidades formadoras e a organização dessas na composição de um instrumento que viesse a integrar as informações dos diversos atores por meio da unificação de um cadastro nacional.

Os compromissos são cumpridos somente dois anos depois, com a publicação da Portaria MTE Nº. 615, de 13 de dezembro de 2007, que estabelece as diretrizes curriculares para os Programas de Aprendizagem e “inaugura uma nova fase” no marco regulatório da Aprendizagem, passando a caracterizar-se pela edição de orientações mais frequentes quanto à operacionalização do programa, desde a composição dos cursos até a sua fiscalização, conforme exemplifica o quadro 15:

Quadro 15 – Alterações no marco regulatório da aprendizagem (2007/2013)

Instrumentos Orientações/Diretrizes

Portaria N°. 615/2007 Cria o Cadastro Nacional de Aprendizagem (CNA) e estabelece as diretrizes curriculares para os Programas de Aprendizagem.

Portaria N°. 616/2007 Estabelece as situações nas quais as empresas privadas e públicas, sociedades de economia mista e entidades representativas de setores interessados no desenvolvimento de programas de aprendizagem corporativos poderão celebrar termos de cooperação técnica com o MTE.

Portaria N°. 618/2007 Cria o Selo “Parceiros da Juventude”, que poderá ser concedido às entidades sociais, empresas, entidades governamentais e outras instituições que atuarem em parceria com o MTE na qualificação e inserção de adolescentes e jovens no mundo do trabalho.

Portaria N°. 983/2008 Institui o Fórum Nacional de Aprendizagem Profissional.

Portaria N°. 990/2008 Cria o Selo “Parceiros da Aprendizagem”, que pode ser concedido às entidades sociais, empresas, entidades governamentais e outras instituições que atuam em parceria com o MTE na qualificação e inserção de adolescentes, jovens e pessoas com deficiência no mundo do trabalho através da Lei da aprendizagem.

Portaria N°. 1003/2008 Dispõe sobre o CNA, alterando os artigos 1°, 2°, 3°, 4° e 6° da Portaria N° 615/2007.

Instrução Normativa SIT N°. 75/2009

Disciplina a fiscalização das condições de trabalho no âmbito dos Programas de Aprendizagem.

Portaria N°. 1535, de

21 de agosto de 2009 Disciplina os procedimentos de validação dos cursos do Cadastro Nacional de Aprendizagem e cria o Comitê Permanente da Aprendizagem Profissional Projeto de Lei

N°./2009

Dispõe sobre a Aprendizagem na Administração Pública direta, autárquica e fundacional.

Portaria Nº.

1.715/2009 Cria a Matriz de Informações das Matrículas de Aprendizagem Profissional ofertadas pelas ESFL. Portaria Nº.

2.185/2009 Disciplina a oferta de cursos de aprendizagem profissional em nível de técnico de ensino. Portaria Nº. 656/2010 Cria o Selo denominado "Parceiros da Aprendizagem", concedido às empresas, ESFL, entidades governamentais e outras instituições que, atuem em consonância com o MTE na qualificação e inserção de adolescentes, jovens e pessoas com deficiência no mundo do trabalho.

Portaria Nº. 2.755/2010

Dispõe sobre a cooperação ou parcerias entre ESFL para o desenvolvimento e a execução dos programas de aprendizagem.

Portaria Nº. 239/2011 Altera a Portaria nº 2.755/2010, que passa a dispor sobre a realização de cooperação ou parceiras entre ESFL.

Portaria Nº. 2185/2009 alterada pela Portaria

Nº. 1.68/2011

Disciplina a oferta de cursos de aprendizagem profissional em nível de técnico de ensino.

Portaria Nº. 723/2012 Cria o Cadastro Nacional de Aprendizagem Profissional (CNAP) e estabelece uma série de condições para a seleção de entidades e validação de cursos de aprendizagem.

Portaria N°. 1.96/2012 Prorroga o prazo a que se refere o artigo 17 da Portaria nº 723, de 23 de abril de 2012, para a data de 31 de março de 2013.

Portaria N°. 615/ 2013 Prorroga o prazo que as entidades formadoras têm para aplicar o disposto na Portaria 723/2012 para 30 de junho de 2013.

Portaria Nº. 1005/2013 Altera a Portaria Nº. 723/2013, em resposta a negociações envolvendo entidades formadoras e fóruns de aprendizagem.

Fonte: Adaptado de Sales, 2010, p.54.

As mudanças elencadas revelam a amplitude e o caráter dinâmico do marco regulatório da Aprendizagem. No entanto, conforme acentua a abordagem da governança interativa (KOOIMAN, 2003, 2005, 2008), as leis são apenas parte das variáveis que interferem no contexto da política, sendo necessário considerar as demais interações.

Em suas palavras “Leis, Decretos e regulações são instrumentos dominantes e potencialmente influenciadores “[...] mas dominante nem sempre quer dizer livre de problemas [...]. Muitas vezes o membro de uma organização só vai se defrontar com a lei no momento de ser multado” (KOOIMAN, 2005, p.54).

Alinhado a este entendimento, o próximo tópico versará sobre alguns outros instrumentos utilizados em âmbito nacional para estimular as interações entre os atores envolvidos na implementação da PPNAP.