De acordo com o CAD-OCDE (2006:23), «tradicionalmente, Portugal encara a ajuda multilateral como um complemento da ajuda bilateral e como uma forma não só de reforçar a sua integração no sistema internacional mas, também, de responder aos grandes desafios mundiais, tais como pobreza, doenças, degradação ambiental, violação dos direitos humanos, segurança humana e transição de situações de conflito para processos de desenvolvimento»104.
Portugal, «país europeu e lusófono, atento aos problemas do desenvolvimento e aos desafios da globalização», tem voz num vasto conjunto de instituições multilaterais. No seio da UE, participa na definição da política de ajuda ao desenvolvimento, quer no que respeita aos países ACP (via acordo de
115 Cotonou), quer em relação aos países da América Latina e Ásia. Nas Nações Unidas, intervém activamente nos grandes debates internacionais sobre cooperação e desenvolvimento, via Assembleia Geral e ECOSOC e através do acompanhamento/financiamento do trabalho realizado pelas sua Agências. A OCDE é outra instituição central da participação portuguesa nas temáticas do desenvolvimento, particularmente via CAD. Ao nível das instituições financeiras internacionais, a presença e intervenção é crescente no Banco Mundial, no FMI e ao nível dos bancos regionais de desenvolvimento. Portugal participa ainda em instituições de âmbito regional, como as cimeiras ibero-americanas, e reconhece a necessidade de valorização da sua capacidade de intervenção em organizações que assumem hoje um papel crescente nas dinâmicas da paz, da segurança e do desenvolvimento internacional, como a SADC e a União Africana. (MNE, 2006:32).
No que concerne à quantificação da ajuda multilateral concedida, as contribuições de Portugal atingiram uma média de 37.25% da APD total portuguesa entre 2000 e 2007. Durante este período, e como se pode observar na tabela 9, verificou-se uma quebra para os 15% no ano de 2004, não como consequência de uma descida abrupta do volume absoluto canalizado, mas sim como reflexo dos efeitos da acentuada subida da APD bilateral para Angola.
Na década de 90, a média registou um valor de 28.1%, pelo que se pode concluir que existe uma tendência relevante de aumento das contribuições para as instituições multilaterais na cooperação portuguesa, em detrimento da ajuda canalizada bilateralmente, fruto dos compromissos assumidos a nível internacional e da nova postura face à cooperação, que se procura mais harmonizada entre os doadores e centrada no real combate à pobreza. De facto, as instâncias internacionais têm vindo a apresentar um papel crescente na definição da doutrina e das políticas de desenvolvimento e cooperação, pelo que, cada vez mais, a comunidade de doadores não poderá apresentar uma visão autista e individualista, mas complementar e cooperante.
116
Figura 14: Distribuição da APD multilateral 2003-2007*
*unidade: milhares de euros
Fonte: IPAD, http://www.ipad.mne.gov.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=200&Itemid=220
A grande parcela da ajuda multilateral nacional é canalizada via União Europeia, através das contribuições para o Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), responsável pelo financiamento da ajuda da UE para os países ACP (contribuições de carácter obrigatório), e para o orçamento da Comissão Europeia de ajuda externa, que financia a ajuda aos países em desenvolvimento não abrangidos pelo FED.
Em 2007, e como se pode observar na tabela 10, a UE recebeu aproximadamente 71% do montante total da APD multilateral portuguesa. As contribuições para as Nações Unidas (Agências, Fundos e Comissões) ficaram-se pelos 6% da ajuda multilateral e, para as organizações de Bretton-Woods (FMI, BM e OMC), Portugal contribuiu com cerca de 9%. Percentagem semelhante foi transferida para os bancos regionais de desenvolvimento (8.7%). Para as restantes organizações multilaterais, Portugal procedeu a uma transferência de fluxos na ordem de 6% da sua APD multilateral. Neste agrupamento de instituições incluem-se, entre outras, o GEF (Global Environment Facility), o Protocolo de Montreal, o CITES (Convention on International Trade in
Endangered Species of Wild Flora and Fauna), o GFATM (Global Fund to Fight
117 6. Síntese do perfil português enquanto doador de APD
Face ao exposto neste capítulo, poder-se-á tecer o perfil de Portugal enquanto doador de Ajuda Pública ao Desenvolvimento.
Em primeiro lugar, importa referir que Portugal é ainda um “jovem” doador, dada a sua (re)entrada tardia para o CAD-OCDE (1991). Esta experiência limitada, aliada a outras questões próprias do funcionamento organizacional português, faz com que, a nível institucional e operacional, existam ainda vários factores a corrigir e melhorar no seio da cooperação portuguesa, tal como verificado pelo último peer-review, de 2006. Ainda assim, são de louvar os esforços levados a cabo nos últimos anos para colmatar as referidas deficiências, particularmente a criação do IPAD, órgão central do sistema português de cooperação.
A segunda questão a destacar é a das directrizes orientadoras da política de cooperação em Portugal. Por um lado, o discurso tende a estar cada vez mais focado no objectivo “luta contra a pobreza”, o que vai de encontro à crescente consciência global para a necessidade de um mundo mais justo e solidário e com os próprios compromissos assumidos nas instâncias internacionais. Por outro lado, a cooperação portuguesa está ainda intrinsecamente ligada à sua política externa e à necessidade de valorização de Portugal no mundo globalizado. Neste campo é evidente a vantagem comparativa nacional proveniente do seu passado histórico-colonial. A relação privilegiada com a lusofonia, a língua comum e a tentativa de usufruir da relação histórica para influenciar os centros de decisão internacionais são os canais essenciais pelos quais se manifesta a dependência entre cooperação e política externa.
Ao nível do volume de APD afectado por Portugal, de referir que, apesar da retórica dos discursos e dos acordos estabelecidos internacionalmente, os esforços portugueses têm sido limitados, dada a estagnação revelada pelos números no passado recente. A situação expectável é de incumprimento face aos mencionados compromissos, urgindo realizar um empenhamento exponencial nos próximos anos.
118 No seio da APD portuguesa, e dado o aprofundamento das metodologias de trabalho bi-multi e a harmonização e coordenação de esforços entre os diversos doadores internacionais, a ajuda multilateral tem vindo a ganhar um peso crescente. Contudo, continua a existir a visão tradicional de “ajuda multilateral como complemento da ajuda bilateral”, pelo que a última continua a ser predominante, coincidindo com as práticas da maioria dos doadores mundiais. A ajuda é predominantemente ligada (em grande parte, como consequência do maior peso da vertente bilateral).
Em termos geográficos, e de acordo com a “vantagem comparativa” portuguesa e, também, com a existência de uma certa “obrigação moral” para com o seu passado colonial, os PALOP e Timor-Leste são os principais beneficiários da ajuda. Em termos sectoriais, as prioridades portuguesas têm vindo a ser racionalizadas segundo dois critérios fundamentais: potencialidades particulares enquanto doador e necessidades dos países beneficiários. Na prática, verifica-se que o sector “infra-estruturas e serviços sociais” representa o grosso da cooperação, particularmente no que respeita às rubricas “Educação” (considerada a grande prioridade) e “Governo e Sociedade Civil”.
119