Um grupo de Trabalho Interministerial foi criado em setembro de 2003 com a meta de propor diretrizes para a implantação da TV digital no País. O ministro das Comunicações era Miro Teixeira. Ainda durante sua gestão, em novembro do mesmo ano, por meio do Decreto nº. 4.901, foi instituído o Sistema Brasileiro de Televisão Digital, o SBTVD.
Eis sua composição:
O Co mitê de Desenvolvimento , oficial mente empo ssado em dez de março de 2004, pr esid ido pelo Ministér io das Co municaçõ es e co mpo sto por ór gão s d a ad ministração federal, tem co mo função estabelecer as d iretrizes estratégicas par a a imple mentação da tecno lo gia d igital no Serviço de Radiod ifusão e fixar as dir etr izes básicas p ara o estabelecimento de modelo s d e negó cio d e televisão digital, entre o utro s asp ecto s. O Co mitê Co nsultivo é for mado por representantes da sociedade ligado s ao tema T V digital e à produção de co nteúdo, e tem a função de pr opor ao Co mitê de Desenvolvimento dir etr izes e ações relativas ao SBT VD. Ao Gr upo Gestor co mpete a execução das ações relativas à gestão oper acio nal e ad ministrativa, destinad as ao cumpr imento das estratégias e diretr izes estabelecidas pelo Co mitê de Desenvo lvi mento (M ART INS; HOLANDA, 2005, p. 177).
Ainda segundo esses autores, o SBTVD foi estruturado em três fases:
a) Apoio à decisão;
b) Desenvolvimento dos serviços e tecnologias escolhidos; c) Implantação.
A pr imeira fase trata da análise e proposição de um modelo d e referência q ue d ever á incluir a for ma d e exploração e o plano de implantação do sistema digital. A for ma de exploraç ão abrange os modelo s de ser viço s e de negó cio, b em co mo a d efinição do s sistemas tecnoló gico s subjacentes. A segunda fase deve dar seq üência ao desenvolvimento das tecno logias e ser viço s considerado s relevantes, que for am objeto d e escolha no mod elo de referência, assim co mo os aj ustes po lítico s e j ur ídico s necessár io s à correta implantação do SBT VD. A última fase culminará co m a efetiva implementação das po líticas, tecno logias e ser viços desenvo lvido s na fase anter ior, de acordo co m o p lano de implantação (p. 179 -180 ).
Miro Teixeira determinou que o Ministério das Comunicações disponibilizasse na Internet uma minuta de Exposição de Motivos da TV digital, juntamente com a minuta de Decreto da TV digital e a minuta de anexo ao Decreto da TV digital. Todos esses documentos foram propostos para debate público no dia 25 de junho de 2003.
Havia, então, muita expectativa em relação às mudanças previstas. Segundo André Barbosa Filho, integrante do Conselho Deliberativo do Fórum do SBTVD-T e Assessor Especial da Casa Civil da Presidência da República, a idéia central era “chegar com o sinal digital na TV aberta no maior número de domicílios brasileiros no menor tempo possível e oferecer a melhor tecnologia de transmissão e recepção” (BARBOSA FILHO, 2008). Naturalmente, tratava-se de um espaço de disputa.
No caso das emissoras ( AB E RT ), elas sempr e d eixar am claro q ue o inter esse era manter e ampliar o seu negócio, o que é bastante natural. Por outro lado , os mo vimento s so ciais ( FNDC, FENAJ , Inter vozes e po sterior mente a Frente Nacio nal por um Sistema Democr ático d e Rád io e T V Digital) defendia m a necessidade de se aproveitar a introd ução dessa no va tecno lo gia p ara de mocratizar as co municações, alavancar a inclusão social, abr ir no vas oportunidad es de trabalho, etc., o que tamb ém era coerente co m a atuação dessas entid ades. No meio disso, o Go verno teria que lid ar co m essas diver gências (T OME, 2008).
Menos de um mês depois da publicação das minutas, o Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação (2006a) elaborou um documento em resposta ao Ministério das Comunicações:
Neste estudo, apresentado e m respo sta ao s três docu mento s pub licados pelo M inistério das Co municações ( minutas d e Expo sição d e Mo tivo s, Decr eto e Anexo ao Decreto, ver são de 2 5 de junho d e 2003), o Fóru m Naciona l pela De mocrat ização da
Co munica ção (FNDC) aponta d iversos indicativo s de avanço nas
posições deste ór gão, em relação ao Go ver no anter ior, no q ue se refere à introd ução d a tecnolo gia digital na T V ab erta. T ais avanço s, entretanto , mostr am-se insuficientes para dar co nta da co mp lexidade e da amplitud e das necessid ades de for mulação de uma po lítica para a digitalização da co municação social eletrô nica que o país necessita (p . 2).
Entre as principais propostas do ex-ministro Miro Teixeira, havia a sugestão do desenvolvimento de um padrão tecnológico próprio, produzido nacionalmente, para a introdução da TV digital no Brasil. Esse e outros tópicos dos documentos elaborados pelo Ministério geraram controvérsia entre os representantes dos três padrões concorrentes.
Houve polêmica também entre as lideranças de ONGs, a exemplo do FNDC, e demais atores da sociedade civil que acompanhavam o tema porque, segundo esses setores, uma maior discussão sobre a aplicabilidade das proposituras do Ministério seria indispensável.
Apresentaram entr aves ao projeto tanto empresas nacio nais d e fab ricação d e eq uip amento s e de prod ução e d ifusão d e co nteúdos, que pressio navam para uma saída r ápid a, viabilizador a de negócio s imediato s (o q ue exclui pesq uisa d e um no vo pad rão), q uanto grand es gr upo s internacio nais for necedor es de op eraçõ es televisivas, desejoso s d e lucrar co m a venda de produto s e roya lties para o Brasil e o utro s países influenciado s pela posição brasileira (BOLAÑO; B RIT T OS, 2 007a, p. 154 -155).
Os documentos divulgados pelo Ministério das Comunicações também não determinavam qual seria o papel das universidades e dos centros de pesquisa na elaboração e na implantação de um padrão nacional. No entanto, houve diálogo entre as partes, posto que consultas públicas foram feitas para referendar ou não as ações do Ministro. Enfim, a idéia foi abortada, ainda que alguns setores mais intelectualizados do País acreditassem no seu sucesso:
A alter nativa de co nstr uir u m p adrão própr io de T V digital teria sido a via mais pro gressista e arrojada, na med ida em q ue poderia representar a independência tecno ló gica br asileira, além de acarretar a entr ada de divisas ( se o Brasil co nseguisse negociar o seu projeto inter nacio nalmente) e a po ssib ilidad e de co nstr ução d e um arranjo mais coad unado co m as necessidad es do país. O Br asil apresentava (e apr esenta) todas as co ndições técnicas para lider ar tal empreendimento (B OLAÑO; B RIT T OS, 2007 a, p. 159).
Depois de apenas um ano no cargo de ministro das Comunicações, Miro Teixeira foi substituído por Eunício Oliveira. No mandato do novo ministro se fez cumprir a disposição contida no Decreto nº. 4.901, que instituiu o SBTVD, de assegurar que o Grupo Gestor do SBTVD gerenciasse o Fundo Nacional de Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL) – fundo vinculado ao Ministério das Comunicações – na assinatura de um convênio com a Fundação CPqD, em dezembro de 2003, no valor de R$ 15 milhões destinados à Fundação. O objetivo seria a elaboração de um relatório que servisse como um modelo de referência para as ações atinentes à TV Digital.
O Comitê de Desenvolvimento designou a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) como responsável por estabelecer os convênios no valor de R$ 50 milhões com as universidades brasileiras. Dezoito editais foram publicados em 2004. 92 instituições de pesquisa públicas e privadas foram selecionadas. Os estudos de 1.200 engenheiros, cientistas e técnicos foram gerenciados pelo CPqD e se estenderam por todo o ano de 2005, até início de 2006 (MARTINS; HOLANDA, 2005, p. 178). Os valores destinados a ambos os convênios foram referentes ao primeiro ano de pesquisa.
Tornado público em 10 de fevereiro de 2006, o relatório contemplou também, além dos aspectos técnicos, uma análise socioeconômica e regulatória, assim como a observação dos riscos e oportunidades das alternativas de uso para a instalação da TV digital no País.
Os padrões que estavam em discussão eram três: ATSC (Advanced
Tel evi sion Sta nda rd Committ ee), o norte-americano, adotado pelos Estados
Broa dcasti ng – Terr estri al), o europeu, escolhido pelo Reino Unido, Itália,
Suécia, França, Portugal, Espanha e Alemanha, além da Austrália e de Cingapura; e, finalmente, o padrão ISDB-T (Integrated Services Digital
Broa dcasti ng – T err estri al), em uso no Japão. O documento não indicou qual
dos três padrões seria o mais adequado para a realidade brasileira, apenas desenhou um estudo comparativo entre os padrões. Ao ler atentamente o documento, infere-se que:
O po nto forte do sistema americano é a alta definição , mas a tecno lo gia AT SC ainda não desenvo lveu um sistema q ue per mita a mob ilidade (r ecep ção em ô nib us, por exemp lo) e portab ilidad e (co mo em um celular). O sistema também per mite a interatividade (VEJ A, 2006 , sem p aginação). .
AT SC ( Advanced Television Systems Committee) é a asso ciação for mada por apro ximadamente 140 empresas das áreas de radiodifusão e fo r necedores de eq uipa mentos eletrô nicos q ue representam o p adrão americano da T V d igital.
Esse foi o primeiro padr ão descartado pelo go verno brasileiro, pois não teria co ndiçõ es d e mo str ar imed iatamente testes sobre as transmissões co m mobilidade (em ô nib us, por exemp lo).
(...) O go ver no americano fico u praticamente fora das negociações co m o Brasil, q ue for am co nd uzidas pela ind ústria. Os representantes do AT SC foram os q ue meno s d emo nstrar am inter esse e m o ferecer contrapar tid as co merciais e de investi mento , e as negociaçõ es co m o go ver no brasileiro não decolaram (ZI MM ERM ANN, 2006a, se m paginação).
Já os europeus privilegiaram a multipro gr amação , mas co m transmissão stand ard (de qualid ade infer ior à alta definição, mas melhor q ue a atual analógica). E ssa multipro gr amação , entretanto , per mitir ia a entr ada de no vas emissoras no mercado, amp liando a oportunidad e de prod ução de co nteúdo e a disputa no mercado, o que não agr ada às grand es emissoras.
Esse sistema também per mite a mobilidad e e a portabilid ade, mas a tecno lo gia ainda está em fase de testes. A interatividad e també m é possível nesse sistema, mas p ara isso, ser ia pr eciso usar uma faixa de fr eq üência maior q ue os 6 MHz q ue o go ver no pretende co nceder a cada emissora, espaço semelhante ao atual (VEJ A, 2006 , sem paginação).
DVB (Digital Video Broadcasting) é um co nsórcio de aproximad amente 270 empr esas de r adiod ifusão e for necedores d e equipamento s europeus. Fazem par te empr esas co mo No kia e Sie mens e r edes de televisão co mo BB C ( I nglaterra).
(...) E ntr etanto, a tecno logia não agrada às gr andes red es d e T V, pois elas ter iam, em tese, q ue dividir o esp aço que o cupam hoje no espectro (6 MHz) co m outros prod utor es de co nteúdo, e tamb ém o mercado p ub licitár io.
E m tese, esse sistema vincularia a transmissão mó vel às redes d as teles celulares, já q ue o sistema d emand aria a utilização d e uma estr utur a em sep arado p ara as tr ansmissões destinadas a r ecep tores mó veis, o q ue garantiria a par ticipação dessas empr esas no negócio. O co nver sor europeu seria o mais barato par a o usuário entre os sistemas estudado s p elo go ver no brasileiro, segundo r elatór io das pesq uisas coordenad as pelo CPq D (Centr o de Pesq uisa e Desenvolvimento e m T eleco municações).
O go ver no ainda avalia os testes de robustez (cap acidade de transmissão sem interr upçõ es em lo nga distância e diante de obstáculo s co mo o esp ectro co ngestio nado da Gr and e São Paulo). Repr esentantes d a ind ústria européia for maram uma “co alizão” em defesa do seu sistema, mas ao go ver no não foi divulgada o ferta co mercial relevante p ar a justificar a sua escolha ( ZIM ME RM ANN, 2006a, sem paginação).
A tecnologia japonesa permite a transmissão em alta definição, mobilidade, portabilidade e também tem canal de retorno de interatividade.
A r ecep ção pelo s celulares ser ia gratuita, e apenas a interativid ade paga. O sinal não pr ecisar ia passar p ela rede de telefo nia, po is o celular se transfor maria em um r ecep tor de T V apenas co m a instalação de um chip ( LAYOUN, 2007, sem paginação ).
Vantagem para as emissoras de TV, que não teriam as empresas de telecomunicações como concorrentes.
ISDB (I ntegrated Ser vice Digital Broadcasting) é o padr ão defendido p elas gr andes redes de T V. E las alegam q ue essa ser ia a tecno lo gia q ue melho r atenderia aos r eq uisito s de alta d efinição ( mas ta mbém co m po ssib ilid ade d e transmissão e m definição standard, co m q ualid ade infer ior, para p er mitir a múltip la progr amação), além da portab ilidade e mob ilidade em 6 MHz, mesma q uantid ade do espectro utilizada hoje pelas emissoras. Entretanto , o r elatório do CPq D apo nta q ue o co nver sor para o padrão I SDB ser ia o mais caro par a o co nsumido r.
Ao privilegiar a alta d efinição, o sistema tamb ém pod erá dificultar a entr ada d e no vo s co ncorrentes ( no vo s canais d e T V). I sso porq ue, para transmitir em alta definição não ser ia possível divid ir a progr amação, já que esse tipo de transmissão de mandar ia a utilização de toda a b and a de espectro (6 MHz) . E m definição standard, esse mesmo espectro poderia ser dividido em até q uatro canais, mas as emisso ras estimam q ue o mercado p ublicitár io também ser ia d ivid ido, o que ser ia interessante do ponto d e vista d a produção cultural, mas afetar ia a r entab ilidad e das red es de T V (ZI MM ERM ANN, 2006a, se m paginação).
Ao fim e ao cabo, o documento atesta que: “Em termos de confiabilidade, os três sistemas internacionais obtiveram nota máxima, já que foram bastante testados e atualmente estão em operação comercial” (p. 117).
No entanto, assegura que o melhor mesmo para o País seria a adoção de um modelo híbrido chamado MPEG-2 + H.264.
Na prática, houve uma inversão do que havia sido decretado pelo Governo Federal no Decreto nº. 4. 901, que instituíra o SBTVD. É certo que o relatório foi publicado. Mas a assessoria técnica não teve atuação no processo decisório. Segundo Takashi Tome, a atuação do CPqD terminou na entrega do relatório.
Nós assessor amo s o s tr abalho s d a Anatel na fase 1999 -2002, e o Ministér io das Co municações de 2003 até março de 2006, prestando assessoria técnica. Co nfor me previsto no detalhamento da execução do Decreto 4.901, o no sso tr abalho ter minava ali e, a partir desse instante, o processo d ecisório ficaria a car go do primeiro escalão do Go ver no, co mo de fato acabo u o correndo (200 8).
Desta forma, o documento não serviu como norte para o Ministério das Comunicações, mais particularmente para o Presidente da República, tomar a decisão sobre o padrão tecnológico a ser adotado. A realidade daquele momento era de que se estava mediante um contexto que previa eleições presidenciais para outubro do mesmo ano e, portanto, o conseqüente aumento das pressões políticas às quais o Presidente Lula estaria inexoravelmente submetido, principalmente provindas das grandes operadoras de TV aberta.
O Coletivo Intervozes, em documento redigido logo após a apresentação do relatório do CPqD, interveio no processo, pedindo o adiamento da decisão sobre a escolha do padrão. Eis o que diz um trecho das 31 páginas da publicação:
Por isso , ao mes mo tempo em q ue apr esentamo s diretr izes para o SBT VD, d efende mos o imediato adiamento das decisõ es acerca da digitalização da rad iodifusão aber ta, co m a introd ução de instr umento s q ue po ssib ilitem à sociedade a discussão – basead a no Decr eto 4 .901/03 – dos princípio s e soluções que devem reger o reordenamento do sistema de rád io e T V do Br asil (I NT ERVOZES, 2006, p. 5).
Com o mesmo objetivo de conceder mais tempo ao debate sobre todos os elementos que precederiam a inauguração da TV Digital e a adoção do padrão tecnológico a ser utilizado, o Fórum Nacional pela Democratização nas Comunicações (FNDC) também elaborou um documento sobre o assunto:
Diante disso, não dever ia cab er outra decisão ao Estado brasileiro que não seja a de ad iar a to mad a de decisão e desencad ear uma política coordenada de ações q ue b usq uem sanar as lacunas e o missõ es q ue até ago ra persistem, estabelecendo o pro metido diálo go co m a so cied ade civil r epresentada dentro do Co mitê Co nsultivo do Sistema Brasileiro d a T elevisão Digital (2006 b, p. 9).
E tanto o FNDC quanto o Coletivo Intervozes também fizeram circular abaixo-assinados solicitando a postergação da escolha do padrão digital de TV. Os dois documentos foram entregues ao Governo.
A Câmara dos Deputados finalmente entrou no debate em janeiro de 2006, exigindo que os dados do relatório produzido pelo CPqD, em conjunto com pesquisadores de mais de uma centena de universidades brasileiras, fossem divulgados para a sociedade.
O deputado Walter Pinheiro (PT-BA) chegou a apresentar o projeto de lei nº. 6.525/06, propondo regras para a digitalização. O projeto previa que a decisão sobre a introdução da tecnologia digital deveria ser guiada pelos seguintes princípios:
1. As tecno lo gias d ever ão ser selecio nad as d e modo a aumentar o número de prestador as por localidade, maximizar a cr iação de no vo s posto s de tr abalho e co ntrib uir par a o desenvo lvi mento d a ind ústria cultur al e de p rodução de eq uip amento s no Brasil;
2. Nenhuma tecno lo gia digital poder á pro vocar aumento do esp aço ocup ado no espectro por uma o uto r gada, r essalvado o esp aço adicio nal te mporár io tr atado no artigo 5;
3. Priorid ade d e uso de padrões aber tos, livres d e restrições proprietárias q uanto a sua cessão, alter ação ou distrib uição (BOLAÑO; B RIT T OS, 2 007a, p. 169 -170).
No entanto, nenhuma das proposições foi atendida. O Ministério das Comunicações começou a se desgastar perante a sociedade, em particular com
o Comitê Consultivo. O Ministro Hélio Costa autorizou, paralelamente, a formação de um grupo de trabalho que reunia apenas alguns dos consórcios de pesquisas do SBTVD e os representantes das principais cadeias de televisão, sem a participação dos movimentos sociais. Apesar dessa crucial ausência, o projeto envolvia uma complexa rede colaborativa, como narra André Barbosa Filho:
As r euniões, iniciad as em março 2004, q uando da criação do Gr upo Gestor da T V digital, do qual fiz p arte d esde o seu pri meiro enco ntro, foram estr uturad as no sentido de oferecer ao s gr upo s acadêmico s a opor tunidade de desenvolver conheci mento s e oferecer propo stas co ncr etas às q uestõ es não resolvidas e detectad as nos testes feito s anter ior mente, em 2001, pela ANAT E L (estes testes for am co nsiderado s de alta q ualidade pela co munidade inter nacio nal e incluíd os co mo padrõ es refer ência de testes do s sistemas AT SC, DVB e ISDB na IT U - I nter natio nal T eleco mmunicatio ns Unio n, co m as siglas Brasil I, II e I II). Nascem aí as RFPs ( Registro For mal de Pr oposta), q ue for am desenvo lvid as a partir das necessid ades de d esenvo lvimento d e um padrão nacio nal de T V Digital. E stas RFPs for am respo nd idas por mais de 100 instituições q ue for mar am co nsór cio s, disp utando as verb as locad as pelo FUNT T EL, e cuja seleção deu-se a car go da FINEP. Vinte e do is consórcios, obrigator iamente for mado s por representantes de instituições d e pelo meno s três regiõ es do País, for am esco lhido s p ara oferecer soluçõ es ino vadoras no s campos do transporte de sinais, codificação de áudio e vídeo, mod ulação , middle war e, ter minal de acesso e aplicativo s e serviço s (2008) . Esse fato, de certa forma, desautorizou o Comitê Consultivo, entidade que congregava as principais representações da sociedade brasileira interessada no tema. Com a diminuição do número de reuniões entre o ministro e o Comitê Consultivo, e o previsível esvaziamento das discussões, volta à pauta uma reivindicação que havia sido feita em abril de 2005, quando o FNDC e o Coletivo Intervozes enviaram Carta Aberta ao Congresso Nacional, à Presidência da República e à sociedade brasileira.
Com o título “TV digital: um debate que precisa de audiência”, a Carta afirmava que as decisões sobre TV digital deveriam ser primordialmente políticas e não apenas técnicas, como estavam sendo tratadas
pelo Governo. A Carta exigia também a abertura do debate público sobre a