1 INTRODUCTION
1.4 Structure of report
O termo política pública não tem um conceito único. Em sentido geral, trata- se de programas de intervenção estatal realizadas a partir da sistematização de ações do Estado voltadas para a consecução de determinados fins setoriais ou gerais, baseadas na articulação entre a sociedade, o próprio Estado e o mercado.103
Especificamente, pode-se dizer que a política pública é uma forma de intervenção no âmbito das relações sociais cujo objeto é alcançar a satisfação dos interesses gerais da coletividade, com a utilização de recursos públicos.
Diante disso, entende-se que o Estado denota de grande importância na formação de políticas públicas, uma vez que somente ele possui o atributo de fazer escolhas em que área social irá atuar e de que forma será realizada tal atuação de interesse de diferentes grupos sociais.
Assim, para que o Estado possa interferir na atuação da sociedade civil é necessária a elaboração de uma série de mecanismos jurídicos para que sua
103DIAS, Jean Carlos. Políticas Públicas e questão ambiental. Revista de Direito Ambiental, São
atuação obtenha resultados positivos. Nesse contexto, o meio utilizado para a promoção dessa participação perante as relações sociais são as políticas públicas.104
Seguindo essa linha, poderia-se utilizar o conceito de Maria Garcia que assim define as políticas públicas: "como diretrizes, princípios, metas coletivas conscientes que direcionam a atividade do Estado, objetivando o interesse público".105
Outro conceito utilizado para tratar do assunto é o de Maria Paula Dallari Bucci, nas seguintes palavras: "políticas públicas são programas de ação do governo para a realização de objetivos determinados num espaço de tempo certo"106. Adverte
que as "políticas públicas funcional como instrumentos de aglutinação de interesses em torno de objetivos comuns, que passam a estruturar uma coletividade de interesses. Refere-se a um mecanismo de planejamento, racionalização e participação popular"107.
Tendo presente os conceitos abordados, entende-se por políticas públicas a atuação estatal, composta por normas e atos, destinada à realização de uma determinada finalidade de interesse coletivo estabelecido em texto constitucional.
Os direitos previdenciários se enquadram em políticas públicas inclusivas108,
pelas quais os administradores devem se pautar para garantir o efetivo exercício de tais direitos, os quais serão analisados no próximo título.
As políticas públicas pautam-se na necessidade de concretização dos direitos dos cidadãos mediante prestações afirmativas do Estado, de tal forma que, a principal política pública será o desenvolvimento econômico e social, trazendo reflexos significativos nas demais áreas de interesse geral. Desse modo, a busca do desenvolvimento econômico e social, aliado à eliminação das desigualdades sociais, consiste nos objetivos principais do termo política pública.
104BREUS, Thiago Lima. Políticas públicas no estado constitucional: problemática da
concretização dos direitos fundamentais pela administração pública brasileira contemporânea. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p.214.
105GARCIA, Maria. Políticas públicas e atividade administrativa do Estado. Cadernos de Direitos
Constitucional e Ciência Política, v.4, n.15, p.64-67, 1996.
106BUCCI, Maria Paula Dallari. Políticas públicas e direito administrativo. São Paulo: Saraiva,
2002. p.95.
107BUCCI, Maria Paula Dallari. Buscando um conceito de políticas públicas para a concretização dos
direitos humanos. In: _____. Direitos humanos e políticas públicas. São Paulo: Polis, 2001. p.13.
108LOPES, José Reinaldo Lima. Direitos subjetivos e direitos sociais: o dilema do judiciário no estado
social de direito. In: FARIA, José Eduardo (Org.). Direitos humanos, direitos sociais e justiça. São Paulo: Malheiros, 1998. p.133.
Desse modo, os objetivos da política pública somente serão realizados por ações positivas do Estado, que tem a atribuição de intermediar e negociar os interesses em prol da coletividade e de estabelecer critérios de justiça e bem-estar social de dimensão geral.
As políticas públicas são reconhecidas como o principal instrumento de ação estatal com vistas à realização dos direitos sociais, econômicos e culturais, ou seja, busca-se a efetivação das normas constitucionais, em especial os direitos fundamentais sociais.109
Assim, para que haja efetivação dos objetivos lançados, é fundamental que tais diretrizes de ações estatais, reconhecidas como políticas de Estado, estejam delineadas em texto Constitucional, regulamentas por lei, a fim de que o Estado tenha as condições mínimas para a execução de políticas públicas de promoção e proteção dos interesses da coletividade.110
Consta-se a partir disso que o Direito Constitucional passou a delinear, teoricamente, mecanismos jurídicos hábeis a dar eficácia aos comandos constitucionais, pelo que recebeu a denominação de dogmática Constitucional da efetividade, uma vez que se fundava na lição de Norberto Bobbio, para quem, relativamente aos direitos humanos, o momento atual não seria de justificá-los, mas sim de realizá-los.111
Sendo assim, a política de Estado consiste em uma atuação determinada em lei que cria condições mínimas de execução de políticas de promoção e proteção dos direitos humanos, ou seja, estabelece de forma geral as ações estatais a serem cumpridas.
De forma mais específica, e não inserida em texto constitucional, a segunda dimensão de ações estatais é denominada política de governo e se destina a criar programas com o intuito de solucionar questões pontuais cujo objetivo é proteger e promover os direitos humanos específicos estabelecidos na Constituição.112
109BREUS, Thiago Lima. Políticas públicas no estado constitucional..., p.204-205.
110FRANÇA, Giselle Amaro e. O poder judiciário e as políticas públicas previdenciárias. São
Paulo: LTr, 2011. p.65.
111BOBBIO, Norberto. A era dos direitos, p.23.
112AITH, Fernando. Políticas públicas de estado e de governo: instrumentos de consolidação do
estado de direito e de promoção dos direitos humanos. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p.235.
Embora, em sentido geral, a finalidade das políticas de Estado e de governo seja a mesma, de promover e garantir o bem-estar da coletividade, elas diferem no aspecto temporal e específico, que é determinado apenas nesta, e também, quanto à previsão no texto constitucional, apenas instituída naquela.
Em razão do caráter interdisciplinar da política pública que envolve uma série de elementos para a sua definição, pode-se dizer que é no âmbito da Ciência Política que tais elementos estão inseridos para a devida formulação de seu conceito, já que se trata de uma questão política, e não jurídica.113
Em regra, as políticas públicas representam uma temática complexa, uma vez que, como mencionado, não possuem raiz ontologicamente jurídica, mas sim derivada de um âmbito de preocupação de ordem política e, por conseguinte dinâmica. O instrumental jurídico de análise centrada na norma jurídica não se apresenta como o mais adequado para captar o sentido dinâmico e orientado a fins que possuem as políticas públicas.114
Segundo Bolívar Lamounier, o conceito de política pública pode ser compreendido a partir de dois conceitos clássicos que definem sua formulação e implementação, como a agenda e arenas decisórias. A agenda determina os objetos e agentes de conflito no Poder Político, ou seja, pela agenda serão analisados os problemas e por quais motivos eles são enquadrados como questões a serem resolvidas pelo Estado. A agenda pressupõe a presença de setores: governos profissionais e usuários e cidadãos, os quais vão verificar e estabelecer mecanismos de alocação de recursos e de gerência administrativa.115
O outro conceito seriam as arenas decisórias que consistem em objetos de decisão do poder público, as quais se dividem em três espécies: regulatória, distributiva e redistributiva. A arena regulatória se destina à limitação ou concessão de atividades; a segunda trata de promover ou desestimular setores e atividades já existentes e regulamentadas; e por fim, a arena redistributiva se restringe à
113FRANÇA, Giselle Amaro e. O poder judiciário e as políticas públicas previdenciárias, p.25. 114BREUS, Thiago Lima. Políticas públicas no estado constitucional..., p.218.
115FERNANDES, Antônio Sérgio Aarújo. Políticas públicas: definição, evolução e o caso brasileiro.
In: DANTAS, Humberto; JUNIO, José Paulo M. (Orgs.). Introdução à política brasileira. São Paulo: Paulus, 2007. p.29.
intervenção na estrutura econômica da sociedade criando mecanismos que reduzam as desigualdades sociais.116
A partir desse conceito, podemos dizer que as políticas sociais voltadas à melhoria e ao aprimoramento da previdência social são exemplos de arenas redistributivas, uma vez que têm o objetivo de reduzir a desigualdade e alcançar a cobertura previdenciária aos cidadãos.
Na realidade, a necessidade de atuação do Estado em questões sociais, bem como previdenciária, tornou-se fundamental após os períodos entre as grandes guerras mundiais e da revolução industrial, período em que surgiram diversos problemas sociais como o desemprego, a fome, a mortalidade, acidentes de trabalho. A ausência de tutela a esses infortúnios e a insatisfação da coletividade foram fatores que contribuíram para a criação de constituições nacionais que concediam direitos aos homens, sendo de a primeira de âmbito universal, a Carta dos Direitos Humanos das Nações Unidas de 1948.
Portanto, após o período pós-guerras surgiu a preocupação em proteger os direitos do homem, dando início à criação de constituições em diversos países, que tinham como objetivo a busca pela justiça social, a qual somente pode ser alcançada mediante a formulação de políticas públicas.
Assim, as políticas públicas surgiram e passaram a ser fundamentais após um período de conflitos em que muitos problemas sociais aconteceram exigindo a atuação estatal para solução de tais infortúnios, a fim de que fosse reduzida a desigualdade social e fosse garantido um mínimo existencial, como moradia, assistência médica, previdência, educação.
Desse modo, as políticas públicas têm como ideal atingir uma qualidade de direitos sociais que seja capaz de estabelecer a justiça social, o que consiste em dizer que o objetivo é reduzir as principais desigualdades sociais, bem como viabilizar a construção de uma sociedade mais próspera e mais justa, mediante a atuação estatal. Embora o Estado seja o agente responsável pela realização das ações de políticas públicas, a participação popular é fundamental para propiciar o exercício efetivo da cidadania e para se alcançar os fins delineados pelo Estado Constitucional.117
116FERNANDES, Antônio Sérgio Aarújo. Políticas públicas..., p.29.
Em determinadas áreas, como a de assistência social, as ações governamentais terão a participação da população por meio de organizações representativas, na formulação das políticas públicas e no controle de tais ações estatais118. Com o
advento da Carta Magna de 1988, teve início a uma abertura da participação popular em decisões políticas, gerando a descentralização do Poder Público e a promoção de uma regulação social das políticas, que tem como escopo possibilitar uma efetiva interação entre a sociedade civil e o Poder Público, tanto no sentido da cooperação quanto no planejamento, no monitoramento e na avaliação das políticas públicas.119
Assim, a descentralização política, em que há participação popular em parceria com o Estado na atuação de políticas públicas, desvincula a responsabilidade unilateral do Estado e ainda propicia a verdadeira efetivação dos problemas sociais a serem solucionados, uma vez que, a sociedade civil é quem sofre e, por isso, apresenta e prioriza as reais situações que dependem de mecanismos de gestão pública para realização dos fins delineados, diante da enorme pluralidade de atividades-fins que o Estado tem a cumprir.
No Brasil existem diversas carências em caráter universal referentes a direitos econômicos, sociais e culturais que não podem ser resolvidas e combatidas tão somente por políticas setoriais, focalizas, ao contrário, devem as políticas públicas ser tratadas de forma congruente, universal e articuladas.
Por sua vez, compete ao Estado escolher, dentre as situações de conflitos entre as camadas sociais, a situação que exige prioridade, em razão disso, é fundamental a participação popular, pois são os cidadãos que podem apresentar os problemas a serem solucionados, uma vez que eles são os sujeitos ativos de tais infortúnios.
Uma vez feita a escolha, a atuação estatal deve ser efetivada, o que consiste dizer que os efeitos positivos estão condicionados à qualidade do processo administrativo; assim, vários elementos são essenciais para a concretização do objetivo a ser alcançado, como a capacidade técnica e a vinculação profissional dos servidores públicos.
118Art. 204, II, Constituição Federal.
Por fim, compreende-se que a finalidade das políticas públicas assenta-se na existência dos direitos sociais, que exigem do poder público a concretização e prioridade de certas prestações positivas mediante programas e recursos públicos em favor da satisfação, interesse e necessidade da coletividade.
3.2 A POLÍTICA PÚBLICA PREVIDENCIÁRIA INSERIDA NA CONSTITUIÇÃO