7 Landskapsbilde
7.3 STREKNINGSVIS VURDERING AV VERDI OG KONFLIKTPOTENSIAL
no presente capitulo: (1) “o resultado de milhares de indústrias individuais determina o estado de uma economia nacional”, isto é, a vantagem absoluta123
[especialidade] das indústrias de um país determina a capacidade de progressão da economia nacional e; (2) a importância de políticas públicas para o desenvolvimento nacional.
Quer isto dizer que, os governos de forma parcial, influenciam negativa ou positivamente a vantagem competitiva nacional através de políticas públicas. Sendo a produtividade a causa básica do padrão de vida [baixo, medio ou alto] de um país, o governo pode criar mecanismos (i.e., ser alavanca) que permitam o respetivo crescimento assente numa economia em constante melhoramento (v.g., aparecimento de MPME´s, indústrias eficientes e competitivas).
Naturalmente que tal desiderato, exige a introdução de tecnologias/inovação nas indústrias existentes, que podem ser obtidas através do comércio internacional (v.g., transferência de tecnologias, que pode resultar das trocas internacionais), incentivando-se os por um lado, os sectores dos quais é possível obter maior produtividade, isto é, sectores que tenham vantagens relativas e por outro, permitindo o investimento estrangeiro em sector menos produtivos, uma relação de vantagens comparativas, portanto liberalizar parcialmente.124
122 Cf. Michael E. Porter, A Vantagem Competitiva das Nações, Editora Campos, Rio de Janeiro, 1993.
123 Cfr. Fernando Araújo, Introdução à Economia, Coimbra, 2005
124 Ibidem, p. 692. No mesmo sentido, Fernando Araújo, Introdução à Economia, Coimbra, 2005. O autor
explica que que a escassez determina que mesmo aquele que dispõe de vantagens absolutas em todas as atividades econômicas, a verdade é que não conseguira dedicar a qualquer das atividades mais do que tempo parcial, caso opte pela auto-suficiencia, ou seja, não usufruir das trocas. Assim, é recomedavel que as partes que queiram obter vantagens comparativas das trocas, especializem-se na sua vantagem relativa por forma a tornarem-se eficientes nesta atividade, e dá como exemplo, o caso de analise de David Ricardo, sobre Portugal vinho e Englaterra lâ.
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O desenvolvimento da indústria local, requer a intervenção do Estado de forma indireta. Neste caso, a mesma pode ser através da transferência de tecnologia (v.g., o regulamento nº 53/77, caso de Portugal), disciplinava-se os investimentos estrangeiros (IDE) com normas específicas aos contratos de transferência de tecnologia (know-how), formalizados entre residentes no país e residentes no estrangeiro –dada a relevância que eles apresentam para o desenvolvimento da tecnologia nacional estabelecido no regulamento nº 53/77125
.
Este controlo devia-se ao risco de fuga de capital para o estrangeiro que os contratos tinham, através do pagamento de contraprestações (royalities), direitos desconformados126
. Além disso, havia que conhecer o tipo de tecnologia atualizada que se ia importar, se a mesma tinha interesse ou não para o país –contando que a tecnologia moderna havia de ser adequada e importante para o desenvolvimento socioeconómico, colocando-se talvez numa política caridosa e solitária a nível mundial, a principal via de diminuição das disparidades entre países desenvolvido vs. países menos desenvolvidos.
O regulamento deixava para as partes, à livre vontade na definição de transferência de tecnologia, o seu objeto, mas listava as áreas onde incidiam a transferência de tecnologia como por exemplo: “controlo de fabrico, formação de pessoal, contratos de engineering”, ou seja, contratos com entidades especializadas na elaboração de planos para a “construção de unidades industriais, de pontes, estradas portos, estaleiros” e os contratos que possuam por objeto qualquer outros modelos de assistência técnica127
.
Estas medidas para o caso de Angola, serviriam para progressivamente colmatar-se o grande défice e obsoletismo tecnológico que se verifica consideravelmente na indústria local (ver, PND-2013-17 e estudo do Observatório Económico Nacional)128
.
Os Estados Unidos da América129
por exemplo, através da lei Federal “Acquisition Regulation” – FAR aprovada pelo Congresso em 1953, criou o “Small Business Act” e
125 Cf., Luís S. Cabral Moncada, Direito Económico, Coimbra, 2012, p. 475. 126 Ibidem, p. 477.
127 Idem, p. 477.
128 Instituto do Fomento Empresarial, Factores Críticos de Produtividade, Luanda, 2015.
129 Prof. Doutor Licínio Lopes Martins, Regras Especiais de Contratação Pública: Pequenas e Médias
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“Small Business Administration” (SBA), impõe legalmente que pelo menos, uma pequena parte da execução dos contratos adjudicados às grandes empresas sejam reservados para subcontratação de PME´s. Isto é, com base no valor dos contratos ou sempre que o valor dos contratos ultrapassar os valores definidos legalmente, deve o adjudicatário apresentar um plano de subcontratação, através do qual garante que uma parte da execução do contrato (reservas percentuais) serão para subcontratar as PMEs locais, sobretudo, às que sejam dirigidas por minorias ou mulheres.
Neste seguimento, o debate económico tem se centrando na preocupação dos efeitos das políticas discriminatórias de compras públicas i.e., -a eficiência que dai resulta para os recursos públicos e bem-estar dos cidadãos, o que demonstra que o processo de adaptação do sistema de compras públicas angolano para que se torne num instrumento redistributivo enfrenta o desafio de demonstrar que os benefícios que decorrem destas políticas serão maiores do que os seus custos.
Não obstante a carência de estudos sobre a temática em Angola, o que impossibilita-nos uma abordagem mais aprofundada sobre o impacto económico na concessão de preferências para as MPEM’s na contratação pública, uma vez que só desde 2011 é que vigora no país um sistema de contratação assente na eficácia, eficiência e economicidade.
Além disso, o cenário pós-guerra, determinou uma atuação das aquisições públicas, assente nas carências imediatas130
pelo critério do mais baixo preço. Com efeito, não se considerava a questão do “value for money” –com exceção dos Estados Unidos que faz uso desde 1933, deste tipo de políticas com o famoso “Buy American Act”, só recentemente, os outros países, sobretudo os desenvolvidos, após a Segunda Guerra Mundial vêm utilizando a contratação pública como meio de incentivo às MPE’s131
.
Não sendo uma realidade totalmente aplicada à Angola, a experiência da União Europeia, dos Estados Unidos e, particularmente a África do Sul132
, prossegue políticas secundárias de apoio a indústria local desde o fim do Apartheid, como forma de complementar a
130 Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017 131Ibidem
132Assim, Phoebe Bolton e Geo Quinot, Social policies in procurement and the Agreement on Government
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política macroeconómica –estabelecendo inclusive no seu livro verde, objetivos de longo prazo para as contratações públicas de discriminação positiva133
.
No geral, a experiência destes países, demonstra que quando a capacidade de aquisição de uma instituição é feita em grande escala e de modo dirigido, pode incentivar os fornecedores a melhorarem a qualidade dos bens e serviços, a formar parcerias (joint venture) e acordos de produção locais, com crescentes ganhos de produtividade e transferência de tecnologia, o que não só garante o mercado interno, como prepara deste modo a indústria local para a concorrência internacional134
.
À semelhança do que ocorre nos países desenvolvidos, relativamente ao reconhecimento das pequenas e médias empresas135
como catalisadoras para o desenvolvimento, também em Angola, por forma a responder-se aos desafios que visam alcançar o desenvolvimento da economia nacional, e da melhor distribuição dos rendimentos –considerações várias para as MPME´s, foram incluídas no Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) através da lei 9/16 (LCPA), em articulação com a Lei nº 30/11 de 13 de Setembro (lei das MPME´s) onde se define um conjunto de normas relativas ao tratamento diferenciado que devem merecer as micro, pequenas e médias empresas, bem como as condições de acesso aos respectivos incentivos e facilidades (cfr. art.º 11 e seguintes)136
.
Tendo ainda como medidas complementares, o Decreto Executivo Conjunto nº 157/14 de 4 de Junho, que reserva de 25% do orçamento para contratação das pequenas e médias empresas, bem como a obrigação das grandes empresas subcontratarem às MPME´s (10% do valor dos contratos de bens e serviços e 25% do valor em caso empreitadas) cfr., art.º 4 do respetivo diploma.
133 Rafael Setúbal Arantes, O uso do poder de compra do Estado para a geração de emprego e renda e o
desenvolvimento local, p.7
134Assim, Sue Arrowsmith e Robert D. Anderson, The WTO Regime on Government Procurement:
Chalenge and Reform, Cambridge University Press, New York, 2011
135 Assim, Teresa Maria C. Marques de Almeida, O processo de liberalização dos Mercados Públicos na
União Europeia – Objetivos de Eficiência e a sua Coordenação com Finalidades de Política Industrial, Social e Ambiental, FDUC, Coimbra, 2004, p. 217 e segs.
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São medidas importantes [ainda que no limite puderem vir a redundar em discriminação], introduzidas nos três diplomas e no PND 2013-2017, visto fazerem uso da chamada “despesa pública estimuladora da economia”137, na medida em que permitem as MPME´s ganhar saúde e independência financeira por forma a não estarem submetidas ao que anteriormente ocorria. Por exemplo, dependência da vontade do principal cocontratante da entidade adjudicante, relativamente aos prazos de pagamentos.
No sistema de contratação pública atual, as empresas subcontratadas, por exemplo: (i) nos casos de atrasos por parte do empreiteiro, o subempreiteiro pode reclamar junto da entidade adjudicante podendo esta última pagar diretamente o subcontratado, caso o principal contraente com a entidade adjudicante não comprove no prazo máximo de 15 dias ter regularizado a situação (cfr. art.º 341, LCPA)138
.
Sendo ainda que o empreiteiro tem um conjunto de obrigações, como por exemplo, alínea e) do art.º 342 (LCPA), “efetuar os pagamentos devidos aos subempreiteiros e fornecedores em prazos e condições que não sejam mais desfavoráveis do que os estabelecidos nas relações com o dono da obra”139
; (ii) a divisão dos contratos em lotes previsto no art.º 25 da LCPA, permite que no quadro de um mesmo procedimento, sejam feitas adjudicações em lotes, por forma a que se celebre tantos contratos como as propostas, bem como adjudicatários.
Com efeito, a Subdivisão dos contratos em lotes (cfr. art.º 25, LCPA), pode melhorar a eficiência dos recursos nacionais, e incrementar ganhos ao bem-estar dos cidadãos. Além disso, as subcontratações têm determinadas vantagens económicas para as empresas locais
137 Assim, Pedro Matias Pereira, A Promoção das PME na Contratação Pública: As Novas Diretivas,
Boletim de Ciências Económicas LVIII, Coimbra, 2015, p. 249.
138 Para uma MPME por exemplo, que tenha trabalhadores subcontratados, por uma grande empresa, e que
lhe tenha sido adjudicado um contrato, a lei também prevê a retenção dos pagamentos de salários, “o dono da obra pode satisfazer os que se encontrarem comprovadamente em dívida, descontando nos primeiros pagamentos a efetuar ao empreiteiro as somas despendidas para esse fim (cf. art.º 231, LCPA). Esta questão é particularmente importante para as PME´s de recursos humanos.
139 Esta é também uma realidade na União Europeia, onde por exemplo o considerando 78 da Diretiva
clássica UE/24/2014, refere que, a par da questão da divisão em lotes, à possibilidade dos Estados-Membros preverem “mecanismos de pagamento direto aos subcontratantes” (§ 3.º do Considerando 78). Esta possibilidade encontra-se regulamentada nos números 3 e 7 do art.º 71.
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não desprezíveis, e a virtude como vimos supra, de promover a transferência de tecnologia para estas empresas140
.
Para além das vantagens técnicas, económicas e financeiras que possam advir com a opção de divisão em lotes, a concorrência é também por esta via ampliada, abrindo-se procedimentos a empresas que poderiam estar impossibilitadas de participar se aquelas prestações fossem objeto de um único contrato. Praticamente, esta opção é também apontada como resultado da inconveniência da coordenação a execução de vários contratos141
.
Importa aqui frisar que, a contratação pública e a sua capacidade “estimuladora” esta muito longe da realidade de adaptação das empresas em Angola, cujos dados diluídos entre sectores vários de atividade económica apresentamos no seguinte quadro.
Quadro 2: Distribuição das MPME por Província Província Macro Pequena Média Total % Luanda 3015 1057 994 5066 48,42 Uíge 452 82 46 580 5,54 Benguela 365 129 84 578 5,52 Huíla 284 98 78 460 4,40 Moxico 358 19 21 398 3,80 Lunda - Sul 332 39 26 397 3,79 Cunene 303 27 15 345 3,30 Malange 245 55 33 333 3,18 Cuando Cubango 285 32 10 327 3,13 Huambo 234 66 25 325 3,11 Cabinda 206 61 23 290 2,77 Namibe 192 54 17 263 2,51 Lunda - Norte 123 77 48 248 2,37 Bié 222 17 6 245 2,34 Cuanza Sul 155 37 28 220 2,10 Cuanza Norte 123 32 23 178 1,70 Bengo 75 23 26 124 1,19 Zaire 64 13 8 85 0,81 Total: 18 7033 1918 1511 10 462 100
Fonte: Serviço Nacional Contratação Pública, 2015
140 Teresa Maria C. Marques de Almeida, O Processo..., p. 91.
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Conforme se verifica, as empresas apresentam uma distribuição de 67% Micro, 19% Pequenas e 14% Médias Empresas, sendo que Luanda apresenta uma concentração bastante acentuada –fruto de um maior investimento público nesta província, o que em certa medida propicia a criação de uma estrutura de mercado no sentido da aglomeração, incompatibilizando-se de certo modo, com o bem-estar nacional.
Dados do SNCP142
contava 10.462 empresas certificadas pelo INAPEM143
em 2015, sendo que apenas 895 empresas (8,55%) encontravam-se registadas junto da Direção Nacional do Património do Estado. Deste total (895 MPME), somente 86 (10%) constavam como fornecedores do Estado.
Este reduzido número de fornecedores do Estado, pode ser explicado pela inadaptação de muitas MPME ao mercado público ou de que muitas vezes não estrem cientes e/ou são mesmo desencorajadas pelos procedimentos, ou ainda, porque as entidades adjudicantes preferem adjudicar à grandes empresas com experiência comprovada, e não a pequenas empresas. Todavia, reconhecendo a importância das MPME´s para a economia nacional e, com vista ao seu aumento na participação da contratação pública, o SNCP tem encetado diversas ações de formação e informação de forma continuada para os operadores económicos, entidades adjudicantes e respetivos agentes144
.
A utilização da contratação pública para a prossecução de políticas secundárias (ferramenta estratégico-económica), tem estado longe do seu potencial no país, sobretudo quando se pensa na aptidão, flexibilidade das PME´s e a capacidade de se adaptarem às necessidades do cliente, a sua capacidade para inovar, os benefícios que derivam da sua desconcentração geográfica, tornando-as deste forma, mais próximas do cliente/consumidor145
. Mas também, não se pode desconsiderar o obsoletismo tecnológico das empresas locais, como veremos mais adiante, contribui para fraca competitividade nacional –inviabilizando desta forma, uma maior aposta das grandes aquisições públicas à empresas nacionais, ou mesmo o facto de um maior investimento público a estas empresas puder vir a ser ineficiente.
142 Serviço Nacional Contratação Pública, Boletim de Estatística de Contratação Pública Angola, 2015, p.
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143 Instituto Nacional de Apoio às Micro, Pequenas e Médias Empresas
144 Serviço Nacional Contratação Pública, Boletim de Estatística de Contratação Pública Angola, 2015, p. 9. 145 Cf. Teresa Maria Marques de Almeida, O Processo...,p. 218
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O Plano Nacional de Desenvolvimento, seria neste aspecto uma vantagem para as MPME´s, visto admitir a necessidade de um ambiente que possibilite o surgimento de um número crescente de micro, pequenas e médias empresas. Reconhece que é preciso a consolidação dos grandes agentes empresariais, durante a execução do Plano, tendo o investimento público como alavanca para o desenvolvimento do sector privado e empresarial angolano e, consequentemente, diversificar a economia nacional, de modo a conseguir-se a diminuição progressiva do peso do sector petrolífero, de cerca de 45% para 27%, em 2017.146
Referimo-nos a este respeito, ao fomento por exemplo, que pode ser dado as regiões que mais pobres e atrasadas no que toca a indústria, reduzindo as desigualdades entre regiões mais ricas e mais pobres, dando preferência nas adjudicações147
à empresas que atuam nestas regiões como forma de se conseguir tal desiderato, uma espécie de discriminação positiva territorial.148
Portanto, a inadaptação das empresas locais à lei da contratação pública por motivos vários, acrescentando a discriminação em favor da indústria nacional –que pode dificultar a transferência de tecnologia, por exemplo, através da associação de empresas (cfr. art.º 54, Lei 9/16). E ainda, a ineficiência das empresas locais de diferentes sectores económicos149
, podem traduzir-se num investimento público ineficiente e consequentemente, numa economia pouco competitiva, especialmente no contexto regional da SADC.
Assim, não se deve desconsiderar que, as ações do governo para ajudar a indústria nacional na obtenção de vantagem competitiva, também pode ser prejudicial no longo prazo. Os governos não criam indústrias competitivas, as empresas, sim. De forma indireta, os governos criarão políticas que possibilitem as empresas obter vantagem competitiva, -i.e., especialização, recursos humanos altamente qualificado, infraestruturas especifica,
146 Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017, p. 62
147 Assim, Brülhart M. and F. Trionfetti Industrial Specialisation and Public Procurement: Theory and
Empirical Evidence, the Journal of Economic Integration, 2001, pp. 106-127.
148 Rafael Setúbal Arantes, O uso do Poder de Compra do Estado para a Geração de Emprego e Renda e o
Desenvolvimento Local, 2006.
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indústria, conhecimento científico local, etc.), pois são condições essenciais para se ser competitivo.
5.2. A Competitividade e o Plano Nacional de Desenvolvimento