Entre as diversas medidas adotadas com o objetivo de aprimorar a prestação jurisdicional brasileira nas demandas que envolvem o direito à saúde pública, estão os atos do CNJ que inicialmente recomendaram e posteriormente determinaram a especialização de órgãos jurisdicionais para processar e julgar as ações relativas à matéria.
Com efeito, por meio da Recomendação n.º 43, de 20 de agosto de 2013, o CNJ recomendou aos Tribunais Regionais Federais e aos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal e Territórios que promovessem “a especialização de Varas para processar e julgar ações que tenham por objeto o direito à saúde pública” (artigo 1.º, inciso I)448.
Constam, entre outros, os seguintes fundamentos dessa recomendação: “a judicialização da saúde envolve questões extremamente complexas, a exigir a adoção de diversas medidas interdisciplinares e intersetoriais”; “a saúde é direito fundamental e tem por objeto a preservação da dignidade da pessoa humana”; e “a especialização de Varas de Saúde Pública poderá garantir decisões mais adequadas e tecnicamente precisas”449.
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MINISTÉRIO da Saúde - Núcleo de Judicialização aprimora segurança do paciente em ações judiciais.
446MINISTÉRIO da Saúde – Portaria n.º 2.566, de 4 de outubro de 2017
447MINISTÉRIO da Saúde - Núcleo de Judicialização aprimora segurança do paciente em ações judiciais.
448 CONSELHO Nacional de Justiça – Recomendação n.º 43, de 20 de agosto de 2013. 449
A partir da referida recomendação, alguns Tribunais iniciaram a especialização de varas em matéria de saúde pública. A título de exemplo, o Tribunal Regional Federal da Quarta Região especializou, em 2016, a 3.ª Vara Federal de Curitiba/PR e as 1.ª, 2.ª, 4.ª e 5.ª Varas Federais de Porto Alegre/RS em matéria de saúde450. Por sua vez, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais especializou, em 2016, as 2.as Varas das comarcas que tenham mais de uma vara de competência da Fazenda Pública e das comarcas que tenham mais de uma vara de competência cível que também tenham competência para os feitos da Fazenda Pública, para conhecer e processar novas ações que digam respeito à saúde pública451.
Vários Tribunais, entretanto, não adotaram medidas concretas destinadas à aludida especialização de órgãos jurisdicionais.
Diante disso, decorridos pouco mais de três anos da mencionada recomendação, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução n.º 238, de 06 de setembro de 2016, agora determinando (e não apenas recomendando) aos Tribunais de Justiça e aos Tribunais Regionais Federais que, nas Comarcas ou Seções Judiciárias com mais de uma vara452 de Fazenda Pública, promovam a especialização de uma delas em matéria de saúde pública, compensando-se a distribuição (artigo 3.º). Na mesma Resolução, ainda “recomendou” aos tribunais que tenham mais de uma Câmara453 de Direito Público que promovam semelhante especialização de órgãos de julgamento colegiado (artigo 3.º, parágrafo único)454.
Como fundamentos dessas determinações, a resolução indica que “a judicialização da saúde envolve questões complexas que exigem a adoção de medidas para proporcionar a especialização dos magistrados para proferirem decisões mais técnicas e precisas”, bem como que a especialização de varas para tratar da matéria “pode ser realizada por meio da concentração da distribuição de novas ações que envolvam direito à saúde pública e à saúde suplementar em uma das varas cíveis ou de Fazenda Pública de cada Comarca, com a devida compensação na distribuição de outros feitos”455.
450 TRIBUNAL Regional Federal da 4.ª Região – TRF4 implanta as primeiras varas federais do país
especializadas em saúde.
451
TRIBUNAL de Justiça do Estado de Minas Gerais – Resolução n.º 829/2016, alterada pela Resolução do Órgão Especial n.º 841/2017.
452 Comarca é a divisão territorial da primeira instância da Justiça Estadual brasileira. Seção judiciária é a divisão
territorial da primeira instância da Justiça Federal brasileira. Vara é uma unidade jurisdicional de primeira instância das Justiças Federal e Estadual brasileiras.
453 Câmara é um órgão colegiado de tribunais brasileiros.
454 CONSELHO Nacional de Justiça – Resolução n.º 238, de 6 de setembro de 2016. 455
A partir de então, e diante de sucessivas cobranças do Conselho Nacional de Justiça456, outros Tribunais passaram a adotar medidas destinadas à especialização de órgãos jurisdicionais em matéria de saúde pública. Exemplificativamente, o Tribunal Regional Federal da Primeira Região especializou, em 2017, a 3.ª e a 21.ª Varas Federais da Seção Judiciária do Distrito Federal em matéria de saúde pública457. E o Tribunal Regional Federal da Segunda Região especializou, em 2017, a 4.ª, a 15.ª, a 23.ª e a 28.ª Varas Federais da Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro para, mediante concentração, processar e julgar as demandas que envolvam direito à saúde pública458.
Além desse movimento interno do Poder Judiciário, foi apresentada, em dezembro de 2016, uma proposta de emenda à Constituição brasileira com o objetivo de “determinar a especialização de varas de saúde pública no âmbito dos Tribunais Regionais Federais e dos Tribunais de Justiça” (PEC 297/2016), a qual se encontra em tramitação na Câmara dos Deputados459.
Evidentemente, a tendência de especialização de unidades jurisdicionais brasileiras em matéria de saúde pública decorre do grande volume de demandas judiciais nessa área, da complexidade e interdisciplinaridade envolvidas na solução dessas causas e da fundamentalidade do direito à saúde, especialmente considerando sua íntima ligação com a dignidade da pessoa humana e com o direito à vida.
Esse conjunto de fatores recomenda tal especialização, a fim de viabilizar decisões mais adequadas e tecnicamente precisas, que avaliem o conjunto de circunstâncias relevantes para a solução das controvérsias, concebendo, sempre que possível, a política de saúde pública como um todo, ainda que se esteja diante de uma simples discussão de direitos subjetivos individuais, como, por exemplo, o fornecimento de medicamentos e/ou tratamentos médicos a uma única pessoa.
Importante observar que a especialização de unidades jurisdicionais também tende, ao menos em tese, a viabilizar uma gestão mais adequada dos acervos de processos judiciais sobre saúde pública.
Afinal, a medida favorece o aprimoramento de procedimentos para a declaração e efetivação céleres e eficazes de direitos nessa área tão sensível, diante de situações que muitas
456 Vide considerandos da Resolução Presi n.º 12/2017 (TRIBUNAL Regional Federal da 1.ª Região –
Resolução Presi n.º 12/2017).
457 TRIBUNAL Regional Federal da 1.ª Região – Resolução Presi n.º 12/2017.
458 TRIBUNAL Regional Federal da 2.ª Região – Resolução n.º TRF2-RSP-2017/00006 de 8 de março de
2017.
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vezes envolvem risco de morte, agravamento de doenças, sofrimento e limitações físicas resultantes de enfermidades.
Não se pode olvidar, entretanto, que há críticas à tendência de excessiva especialização de unidades jurisdicionais. Cappelletti e Garth, por exemplo, já alertavam que, “a despeito do apelo óbvio da ‘especialização’ e da criação de novas instituições, os sistemas jurídicos não podem introduzir órgãos e procedimentos especiais para todos os tipos de demandas”460.
E indicaram alguns riscos da excessiva especialização de órgãos jurisdicionais, como a confusão das fronteiras de competência dos órgãos jurisdicionais; o isolamento dos juízes, fazendo com que desenvolvam perspectiva bastante estreita, perdendo de vista aspectos e problemas que não estejam diretamente relacionados ao seu campo de atuação no Direito; e o perigo de improvisação com o procedimento, acarretando efeitos indesejados, a exemplo do abandono de garantias como a imparcialidade do julgador e o contraditório461.
Tais preocupações são relevantes, mas elas não contraindicam a especialização de varas em matéria de saúde pública, ao menos da forma determinada pelo CNJ.
Primeiro, porque não há risco da especialização em matéria de saúde pública gerar séria confusão acerca da competência dos órgãos jurisdicionais especializados e não especializados, já que o objeto de tal matéria é suscetível de clara definição.
Segundo, porque a especialização determinada pelo CNJ pode ser efetivada mediante concentração de ações que envolvam o direito à saúde pública em algumas unidades jurisdicionais, com compensação de distribuição e sem que haja atuação dos respectivos juízes exclusivamente nessa matéria.
Terceiro, porque o aprimoramento de procedimentos relativos às demandas judiciais de saúde pública é desejável, com o objetivo de tornar mais ágeis, precisas e eficazes as respectivas decisões462, mas sempre mantendo as garantias básicas do processo, a exemplo da imparcialidade do juiz e do contraditório. Outrossim, eventuais distorções nesse aspecto estão
460 CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant - Acesso à Justiça. p. 162. 461
Idem – Op. Cit. p. 162-164.
462
Apenas para exemplificar, muitas ações judiciais que objetivam o fornecimento pelo poder público de medicamentos de alto custo ainda não incorporados pelo SUS demandam procedimento parcialmente diferenciado, mediante a realização de perícia antecipada para apreciação de pedidos de tutela provisória. Com isso, busca-se, a um só tempo, atender à urgência alegada pelo paciente-autor e evitar a imposição de prestação onerosa ao sistema público de saúde sem haver segurança quanto à necessidade, urgência, adequação e eficácia do medicamento postulado. A especialização de varas, nessas circunstâncias, tende a contribuir para o aprimoramento e padronização de procedimentos em causas que versem sobre o direito à saúde pública, assegurando tratamento isonômico e mais eficiente pelo Poder Judiciário.
sujeitas à revisão por instâncias superiores do próprio Judiciário, como ocorre de maneira geral com a ampla maioria dos processos.
Diante disso, é possível concluir que a especialização de unidades jurisdicionais brasileiras em matéria de saúde pública se trata de medida de aprimoramento do acesso à justiça e de tratamento adequado à judicialização da política de saúde pública no Brasil.
Logo, está em consonância com a terceira onda de soluções para o acesso efetivo à justiça, que, segundo Cappelletti e Garth, “centra sua atenção no conjunto geral de instituições e mecanismos, pessoas e procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas nas sociedades modernas”463.