Det har fremkommet store forventninger om vekst i de tre nordligste fylkene som en følge av mulige olje- og gassfunn utenfor kysten av Nord-Norge. En svært god illustra-sjon på disse forventningene fikk man på NHOs årskonferanse tidlig i 2006, der ECON i en rapport argumenterte for at Norge vil bli snudd på hodet i løpet av de neste to til tre tiårene som følge av petroleumsvirksomheten (ECON 2006).
I dette prosjektet har vi studert grunnlaget for en slik mulig utvikling: Hva er forutsetningene for å skape territorielle, økonomiske og sosiale ringvirkninger av petroleumsvirksomheten i de tre nordligste fylkene? Målet er ikke å gi et presist an-slag på hva som faktisk vil skje, men å vise betydningen av valg som kan gjøres lokalt og nasjonalt.1 Vår analyse gjør oss langt mindre optimistiske enn det bildet som ble skapt gjennom ECON-rapporten (2006) og på NHOs årskonferanse. Dette skyldes både at betingelsene for en slik utvikling i liten grad er til stede og, ikke minst, at det er usikkert hva norsk deltakelse i det russiske olje- og gasseventyret vil bety for Nord-Norge. Likevel, som vi håper å illustrere i denne rapporten, det kan bli betydelige ringvirkninger av petroleumsvirksomheten utenfor kysten av Nord-Norge, men det må ikke nødvendigvis bli det.
Grunnlaget for denne konklusjonen og vårt arbeid med fremtidsbildene er de analysene vi har gjort i dette prosjektet og som presenteres i notatet Forutsetninger for olje- og gassvirksomhet i Nord-Norge:
• Det er grunn til å tro at det er betydelige olje- og gassressurser i nord (nord for den 65. breddegraden). Dette området vil være viktig ikke bare for det europeiske energimarkedet, men også ha betydning for det globale markedet. Området er svært viktig for den norske oljenæringen når det gjelder å sikre volum og stabile investeringer fremover.
• Norsk oljehistorie viser at «politics matters» – ikke minst har ilandføring og til-hørende (nedstrøms-)aktivitet vært sentralt for å skape ringvirkninger, men også lokale politiske tilpasninger har vært viktige som grunnlag for næringsutvikling.
• Den nordnorske virkeligheten er i relativt liten grad tilrettelagt for sterk vekst – verken kompetansemessig eller næringsmessig.
1 Se notatet Forutsetninger for olje- og gassvirksomhet i Nord-Norge, som er tilgjengelig på fafo.no.
• Oljeerfaringene så langt i nord har vært blandet. Mens Snøhvit-utbyggingen har gitt til dels betydelige ringvirkninger, ikke minst i Hammerfest, og særlig i selve byggefasen, har man på kysten av Helgeland i mindre grad fått aktivitet på land som følge av utvinning blant annet på Nornefeltet. Base- og driftsfunksjonene for Heidrun-feltet ble gitt til Midt-Norge. Og, til tross for at Stortinget vedtok (1996) at drift skulle organiseres fra Harstad og at basene i Sandnessjøen og Brønnøysund skulle brukes, er ringvirkningene fra Norne små på Helgeland.
• Det er vanskelig å tenke seg generelle vekstimpulser i alle tre fylkene. I rapporten har vi identifisert fem potensielle vekstområder som i varierende grad kan dra nytte av de funn som gjøres i havet utenfor: Helgeland og Bodø-regionen, Harstad-regionen, Tromsø, Hammerfest-regionen og Alta, og Kirkenes.
• De politiske forutsetningene for store ringvirkninger er usikre. For å bruke en fotballanalogi: Det er betydelig strekk i laget som følge av store forskjeller mel-lom lokale og sentrale aktører. Og, like viktig, landsdelen fremstår ikke som en felles enhet, men som geografiske områder som kjemper sine svært lokale kamper.
Resultatet kan bli svake allianser ikke bare lokalt, men også svakt press mot nasjonale myndigheter og sterke oljeselskaper. At det er usikkerhet om ulike aktørers posi-sjoner og lite kunnskap om disse, forsterker dette bildet. Et politisk gjennomslag forutsetter også teknisk og forretningsmessig kunnskap om hva som er så vel mulig som gjennomførbart. Hva er for eksempel en god rørendestrategi? Hva er en god knutepunktstrategi?
Nedenfor gis mer utfyllende kommentarer om hovedkonklusjoner knyttet til disse punktene.
Når det gjelder ressurssituasjonen har denne rapporten ikke som formål å ta del i en ingeniørfaglig eller naturvitenskapelig debatt om omfang av forekomster i nord. I denne rapporten anlegges et samfunnsvitenskapelig perspektiv: Hva er de politiske og samfunnsmessige forutsetningene for å sikre investeringer og aktivitet?
Den kanskje beste illustrasjonen på hvordan politiske valg er helt avgjørende for å skape ringvirkninger, er spørsmålet om det skal åpnes for leting og drift utenfor Lofoten og Vesterålen (Nordland VI og VII). Interessen rettes mot hva som blir beslutningen om utbygging gitt at det blir gjort funn. Likevel har prosjektet som utgangspunkt for sitt arbeid fått laget en oversikt over ressursbildet, utarbeidet av Steven Sawhill og Willy Østreng (2006). De viser til det de kaller et optimistisk anslag (USGS-anslag) og bereg-ner at arktiske strøk inneholder 21 prosent av verdens uoppdagede oljeressurser og 28 prosent av verdens uoppdagede gassressurser. I disse anslagene legges det til grunn at 12 prosent av de uoppdagede gassressursene og 8 prosent av de uoppdagede oljeressursene befinner seg på sokkelen utenfor Nordland, mens 19 prosent av de uoppdagede gassres-sursene befinner seg i Barentshavet. I disse beregningene forutsettes det at oljeresgassres-sursene
i Barentshavet er minimale. De største forekomstene der antas imidlertid å tilfalle Russland. Norske oljeselskapers og norsk leverandørindustris deltakelse på russisk side er dermed et svært viktig spørsmål for næringens videre utvikling. Ifølge oppslag i media vil USGS-anslagene bli justert betydelig ned i tråd med den store usikkerheten som eksisterer omkring disse forekomstene (Sawhill og Østreng 2006). Dette bidrar til å understreke usikkerheten knyttet til denne typen anslag, selv om det er grunnlag for å anta at ressursene er betydelige. Et annet grunnlag for å vurdere ressurssituasjonen er ODs basisprognose, som representerer middelbanen i deres mulige anslag for de neste tiårenes produksjon (OD 2007). Basisprognosen, og andre scenarier OD tegner opp, er mer usikre jo lenger frem i tid prognosene går. Korttidsprognosene baserer seg på data fra operatørene, inkludert priser de bruker i sine økonomiske beregninger. Jo lenger frem i tid, jo viktigere blir myndighetenes egne beregninger for prognosen. Disse mer langsiktige beregningene og vurderingene er spesielt utsatt for variasjoner i olje- og gasspriser, og om det gjøres større eller mindre funn enn det forventes per i dag. Dette kommer vi nærmere tilbake til i del 3. I rapporten er det ODs basisprognose vi legger til grunn som ressursanslag.
Det vil si at rapporten tar utgangspunkt i et forventet anslag på fremtidige ressur-ser som ikke varierer mellom fremtidsbildene. Det er politiske og forretningsmessige beslutninger som varierer. Gitt at olje- og gasspriser holder seg høye, og funnratene opprettholdes, vil ikke ressursene være den avgjørende betingelsen for scenariene.
Det er grunn til å tro at de store norske oljeressursene befinner seg sør i Nordland og i Finnmark nord for Tromsø. Det er med andre ord «et hvitt hav», som det ofte kalles i næringen, nord for Bodø og helt opp til havområdene nord for Tromsø. For det det er verdt, viser informantintervjuene som er foretatt for denne rapporten at de mest interessante områdene ligger utenfor Nordland (Nordland VI og VII). I tillegg er Nordland II med Norne, Skarv, Idun og Victoria et sentralt område.
De norske ressursene i nord er ikke bare et innenrikspolitisk, men også et uten-rikspolitisk stridstema. Det er en rekke uavklarte storpolitiske slag igjen å utkjempe:
Kontroll over og rettigheter til sokkelen rundt Svalbard, det såkalte omstridte området knyttet til delelinjeproblematikken og fortsatt spørsmålet om ressursforvaltning i blant annet Smutthullet selv når delelinjen er fastlagt i Barentshavet. I tillegg er det med all tydelighet vist at også norske selskapers eierskap på russiske felt og industrisamarbeid er sprengt inn i et politisk spenningsfelt.
I fremtidsbilder som presenteres i denne rapporten er derfor tilgangen til ressurser til havs ikke bare et spørsmål om forekomster, teknologi og lønnsomhet. Tilgangen til ressurser er også politikk for myndigheter og selskaper. Og i enda større grad er spørsmålet om ilandføring, gasskraftverk og industriell nedstrømsaktivitet på land langt fra et spørsmål om bare funn og bunnforhold, men om politiske beslutninger. Det er derfor naturlig å se tilbake på de lærdommer oljehistorien har kunnet gi oss, som et startpunkt for å lage bilder av fremtiden.
Historien som endrer historien – norsk oljehistorie
Man skal iallfall tilbake til den første industrialiseringen av Norge fra slutten av det 19. og begynnelsen av det 20. århundre for å finne et pådriv til endring av det norske samfunnet av et omfang og med et nedslag som funnet av olje på kontinentalsokkelen i slutten av 1960-årene medførte – med så omfattende, så varige og så mangfoldige forandringer. Det var ikke en endring som kom av seg selv – den kom etter store, bevisste og vidtrekkende strategiske valg, der muligheter ble grepet som kunne ha glippet.
Tatt på senga – men tok føringen
Enkelt sagt kan man hevde at Norge mistet seg selv da landet ble forent med Danmark i 1536, og ved at danskene så tapte en stor del av Norge til Sverige ved freden i Brømsebro i 1645, da Jämtland og Härjedalen kom under svensk styre.
I det 20. århundre vant imidlertid Norge terreng til havs flerfoldige ganger større enn det som tidligere var tapt på land. Blir landets siste krav i 2006 om utvidelser av kontinentalsokkelen i nord-områdene internasjonalt akseptert, vil Norge bli Europas nest største land.
Men ikke bare er Norges grenser radikalt utvidet – det har i sin tur også gitt grunnlag for en helt ny næringsvei for landet og et dramatisk endret kompetansegrunnlag i folket – det som er sammenfattet i ordet Olje-Norge. Et stykke på vei var dette et kombinert resultat av stor uvitenhet og betydelig strategisk teft.
Uvitenheten besto i at svært få trodde at det kunne ligge ressurser på havets bunn – og enda mindre under den. I havet selv «leika det fisk ned i havet», men man så lite annet for seg utaskjærs. Rett nok var gass funnet i Groeningen i Holland i 1958, men utvinningen der skjedde relativt nær land og på grunt vann.
Allikevel var det noen som så for seg at olje kunne finnes også andre steder i Nord-sjøen. Den 29. oktober 1962 fikk norske myndigheter en forbløffende henvendelse fra et temmelig ukjent amerikansk oljeselskap, Phillips Petroleum, som ville foreta seismiske undersøkelser for å søke etter olje og gass på det som kunne bli en Nordsjø-sokkel under norsk myndighet. Samme høst kom storkonserner som Shell og Esso etter.
Phillips søkte seg til Norge og norske myndigheter fordi det alt eksisterte en Genève-konvensjon om havets folkerett fra 1958 om deling av kontinentalsokler. Den ga kyst-stater enerett over sokkelen når det gjaldt utforsking og utnytting av havbunnen, mens havet over var forutsatt å være allmenning. Ble Genève-konvensjonen anvendt, ville Norge sammen med Storbritannia ha overhøyhet over de to største kontinentalsoklene i Nordsjøen. Phillips var ikke snauere enn at selskapet ba om konsesjon for hele området som kunne komme under norsk jurisdiksjon, mot å foreta undersøkelser verdt 1 million dollar (det er siden tatt ut verdier på mer enn 5000 milliarder dollar på sokkelen).
Fra norsk side måtte det avklares hvem som hadde råderetten over området – ikke minst ettersom flere oljeselskaper snart meldte sin interesse. Etter Genève-konvensjonen var en sokkel avgrenset til 200 meters dyp ut til midtlinjen mellom stater – og den langt dypere Norskerenna skapte derfor et problem. Det var imidlertid et problem Norge ikke valgte å trekke oppmerksomhet til.
Utenriksdepartementet presiserte at selv om vanlige folkerettslige regler ble lagt til grunn – slik at Norge hadde råderetten frem til midtlinjen mot andre stater – burde de norske rettighetene til sokkelen fastlegges juridisk. Det skjedde ved en kgl. res. som regjeringen Gerhardsen la frem 31. mai 1963, og siden ved en lov vedtatt 14. juni.
Etter den kunne Kongen på bestemte vilkår gi norske personer og selskaper konsesjon til å utforske eller utnytte forekomster av olje eller gass. Dermed hadde Norge lagt grunnlaget for forhandlinger med beilere. Med andre ord: Den første henvendelsen tok Norge på senga – men Norge tok føringen.
For selv om Norge hadde proklamert deling av kontinentalsokkelen etter midtlinje-prinsippet, måtte dette bli akseptert av nabostatene – først og fremst av Danmark og Storbritannia. Avtaler om midtlinjeprinsippet ble inngått i mars 1965. Alt neste måned, 13. april, ble den første såkalte «konsesjonsrunde» utlyst. Det ble tildelt 22 utvinningstillatelser som ga eneretten til å undersøke, bore og utnytte funn innen en gitt blokk. Det ble gitt 22 tillatelser til 78 slike blokker.
Den første letebrønnen som ble boret i 1966 var imidlertid tørr. Boringene var temmelig resultatløse også i tiden som fulgte, og selskapene som hadde fått konsesjon vurderte å trekke seg helt ut. Først 25. oktober 1969 – hele syv år etter den første hen-vendelsen fra Phillips – ble et oljefunn gjort. Symbolsk nok var det lille julaften 1969 at prøvebrønnen ble stengt – men da visste mange at funnet – Ekofisk – var gigantisk.
Et halvår senere ble det offentlig kjent.
Den store strategi
Det første store strategiske grep Norge tok, var altså å sikre seg råderett over sokkelen og aksept for denne råderetten.
Men det norske politiske miljøet tok fort inn over seg en annen grunnleggende forutsetning: Man visste at man her sto overfor oppgaver man manglet kunnskap om!
Det vil si, det var to ting man kunne fra før. Det ene var forhandlinger om havrett – er-vervet gjennom århundrers strid og dragkamp om fiskerigrenser – om hvem som kunne fange hva, hvor, når og hvordan. Hele det norske folk var innpodet, ja, impregnert med dette den gang da NRK ennå bare hadde én kanal og den daglige sendte «Melding fra fisket», der ord som juksa, fangstforbud, og meldinger fra fiskeridirektøren hørte til dagens faste orden for det hele folk. Disse erfaringene var det som dels hadde nedfelt seg i den første Genève-konvensjonen av 1958 og fort ble oversatt til et nytt nasjonalt lovgrunnlag i 1963. Man kan si at man handlet ut fra et slags juridisk føre-var-prinsipp – det gikk som nevnt hele syv år fra den første henvendelsen til olje ble funnet.
Den andre erfaringen var den man hadde høstet ved det 20. århundrets begynnelse – at nasjonale ressurser kunne komme i fare dersom de ikke var beskyttet av vernelover – konsesjonslover. De kom til å verne alt fra fossefall til malm, og var også velkjent stoff både for norske jurister og norske politikere.
Men olje var altså noe som nordmenn til da bare hadde fraktet og tanket, men aldri funnet eller tappet. Man sto overfor en oppgave som man ikke bare var uforberedt på, men der de sentrale aktørene man sto overfor var blant de største multinasjonale selskaper, med store profesjonelle staber, virksomhet i mange land og lang erfaring på feltet. Strategien Norge valgte var å
handle for å lære – og noen grunn-leggende konklusjoner ble trukket temmelig raskt. Halvannet år etter at den første oljen var funnet, trakk regjeringen Bratteli opp perspekti-ver og retningslinjer for en nasjo-nal petroleumspolitikk i St.meld.
nr. 76 (1970–71) i april 1971, og i juni avga det som ennå het bare
«industrikomiteen» – den skulle senere få navnet «energi» inklu-dert – sin innstilling (Inns. S. nr.
294 (1970–71). Der ble et sett po-litiske føringer trukket opp, senere kalt «De ti oljebud».
Politikken som der ble lagt var såpass stram at oljeselskapene protesterte – men det var så store gevinster å hente at selv om de protesterte for all verden, fulgte de med på ferden, endog med det skyhøye norske skatteregimet. En slik politikk er senere blitt møn-sterdannende for mange andre land. Med andre ord: Den norske strategien førte ikke bare til ek-sport av olje, men også til ekek-sport av oljepolitikk.
Prinsippene slo fast nasjonal styring, selvforsyning, nedstrøms næringsvirksomhet, miljøvern,
De ti oljebud
Et enstemmig Storting vedtok i juni 1971 grunn-steinene i den fremtidige oljepolitikken. Dette ble utformet som «10 oljebud»:
1� All virksomhet på norsk sokkel skulle foregå under nasjonal styring og kontroll.
2� Petroleumsfunnene skulle utnyttes slik at Norge ble selvforsynt med råolje.
� Det skulle utvikles ny næringsvirksomhet med utgangspunkt i petroleum.
� Ny oljeindustri måtte ta hensyn til eksisterende virksomhet og til natur- og miljøvern.
� Brenning av gass på norsk sokkel kunne bare aksepteres for kortere perioder.
6� Petroleum fra norsk sokkel skulle som hoved-regel ilandføres i Norge. Det kunne gjøres unntak for tilfeller hvor samfunnspolitiske hensyn ga grunnlag for en annen løsning.
7� Staten skulle engasjere seg på alle plan av oljevirksomheten. Myndighetene skulle dessuten medvirke til en samordning av norske interesser innenfor norsk petroleumsindustri og til opp-bygging av et norsk integrert miljø med såvel nasjonalt som internasjonalt siktepunkt.
� Det skulle opprettes et statlig oljeselskap til å ivareta statens forretningsmessige interesser. Sel-skapet burde ha et formålstjenlig samarbeid med innenlandske og utenlandske oljeinteresser.
9� Oljeutvinning nord for 62. breddegrad måtte foregå slik at den tilfredsstilte de særlige sam-funnspolitiske forhold i landsdelen.
10� Norske petroleumsfunn i større omfang ville stille norsk utenrikspolitikk overfor nye utfordringer.
ilandføring, statlig engasjement og samordning, etablering av norsk petroleumsindustri i et integrert miljø med internasjonale ambisjoner, etablering av et statlig oljeselskap, forhold til utenrikspolitikken – og at utvinning nord for 62. breddegrad ble spesielt nevnt, men i praksis stilt i bero. Blant de sentrale strategene bak prinsippene var indus-triminister Finn Lied, Jens Christian Hauge og LO-formannen Tor Aspengren foruten statsminister Trygve Bratteli.
Poenget her er altså at man la et løp for norsk statlig styring, fornorsking av olje-virksomheten og nasjonalisering av storparten av inntektene. Samme år som den første produksjonen startet, i 1971, ble den norske stats oljeselskap, Statoil, etablert. Året etter kom et oljedirektorat, som ble tillagt stor myndighet når det gjaldt leting og utnyttelse og ansvar for langsiktige tekniske og geologiske analyser.
Teknologisk ble Norge raskt en av de fremste aktørene globalt i oljeutvinning til havs, og i design og bygging av bore- og produksjonsplattformer, ikke sjelden med overskridende teknologiske innovasjoner. Det samme gjaldt systemene for forsyning, ilandføring via rør, oljevern, profesjonalisering av stabene og utvidelse av aktivitetene.
Det siste skjedde ikke minst etter at teknologiske nyvinninger gjorde det mulig i prak-sis å håndheve det 6. oljebud: At petroleum fra norsk sokkel som hovedregel skulle ilandføres i Norge. Dermed kunne en bredere petrokjemisk industri bygges opp. Den første industrien til foredling av det nye råstoffet ble fraktet til fastlandet med skip, til Bamble, ikke i rør til land. Med andre ord: Læringsstrategien hadde vært overmåte vellykket. Landet som startet uten kompetanse ble etter hvert global leder på en rekke spesialområder. Læregutten ble så å si verdensvirtuos.
Den norske politikken gikk ikke bare ut på å skaffe seg kontroll og bygge kompe-tanse – den tok også sikte på å bygge et integrert oljemiljø. Stavanger ble etablert som sentrum for oljevirksomheten i landet – dels etter dyktig lokalpolitisk entreprenørskap med Arne Retterdal i front. Ikke bare ble Oljedirektoratet og Statoils hovedkvarter lagt dit – alle store som ville inn på sokkelen, fant det strategisk å legge seg nær de andre,2 og et mangfoldig knippe av komplementære aktiviteter bygget seg opp, med alt fra helikoptertransport til forsyningsbaser for borefartøyer og leteselskaper. Miljøet kunne også skilte med en moderne flyplass og 18-hulls golfbane – goder som gjorde det både profesjonelt og personlig attraktivt.
Om Stavanger ble sentrum, var det mange som ønsket seg å bli iallefall satellitter – mange kommuner presset på. Og Statoil var et selskap – blant andre – som fort lærte å spille på slike lokale ønsker. Det regnet på Stavanger, men det dryppet på mange andre, som Kårstø og Bamble og Mongstad – rekken er lang. Mange av de kommunene som fikk oljerelaterte anlegg, fikk også golfbaner – både Kårstø og Bamble – ja, den som sier olje, sier golf. Resten er, som man sier, oljehistorie.
2 Dette kan ses på som en anvendelse av Harold Hotellings lov om lokalisering – pluss teori som senere
2 Dette kan ses på som en anvendelse av Harold Hotellings lov om lokalisering – pluss teori som senere