Após o golpe de 1964, se estrutura pela primeira vez no país uma política de desenvolvimento urbano de âmbito nacional, com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), do Sistema Financeiro de Habitação (SFH)84 e do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), vinculados ao Ministério do Interior. O BNH era o órgão central, normativo e financiador do SFH e do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS)85. Como parte desse sistema, os recursos do
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS – poupança compulsória) e da caderneta de poupança86 se tornaram um dos dois principais instrumentos de financiamento para o crédito imobiliário e habitacional no Brasil (ROYER, 2009).
Muitos trabalhos acadêmicos detalharam a fundo os vários aspectos concernentes ao BNH87. O que cabe retomar, ainda que brevemente, é o modelo centralizado de gestão que a experiência do BNH e do Planasa consolidam, corroborando para a monopolização do setor do saneamento e a formação de um fundo público do setor; bem como os momentos em que o setor de desenvolvimento urbano e saneamento foram priorizados em relação à habitação, devido à lógica financista que prevalecia sobre o interesse social. Isso repercutiu nos resultados alcançados em termos de provisão habitacional e expansão das redes de água e esgotos.
Se por um lado os objetivos iniciais que criaram o BNH pautavam-se na proposta da erradicação de favelas e na construção de grandes conjuntos habitacionais nas periferias das cidades; por outro lado, havia interesses voltados ao fomento da construção civil e para implementação do modelo americano de crédito imobiliário. Essa posição financista, contudo, prevaleceu (ROYER, 2009, p.48). Além disso, a política de provisão habitacional propriamente dita estava plenamente voltada à difusão da casa própria, distinguindo dois mercados: o de renda baixa e o de renda média e alta; ambos regidos pela lógica empresarial privada de operação (ARRETCHE, 1990, p.25).
Do ponto de vista da política de habitação, o BNH se revelou um “verdadeiro fracasso” (MARICATO, 1987, p.38)88. Esse fracasso, do ponto de vista do próprio BNH, era financeiro, pois havia muita inadimplência. Mas diversas análises sobre a produção habitacional durante o BNH apontam como crítica do sistema o resultado limitado de provisão e o não atendimento justamente das faixas de renda que tinham mais dificuldade no acesso ao mercado formal de
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O BNH e o SFH foram criados pela lei federal nº 4.380 de 21 de agosto de 1964.
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Foi também instituído o Financiamento do Saneamento (FINASA) com subprogramas voltados para implantação ou melhoria de sistemas de abastecimento de água, rede de esgotos ou drenagem e poluição hídrica. Em 1969 o BNH é autorizado a aplicar recursos do FGTS nos sistemas de água e esgotos.
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Em 1966 foi criado o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), por meio da lei nº 5.107 e, em 1968, houve a regulamentação da caderneta de poupança, por meio de Resolução do Conselho Diretor do BNH (ROYER, 2009, p.46).
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Dentre eles: BOLAFFI (1977; 1982), MARICATO (1987), FARAH (1996), ROYER (2009).
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Sobre a produção do BNH voltada ao saneamento e sobre o Planasa ver Maricato (1987), especialmente o Capítulo 5 – O sistema Financeiro da Habitação – SFH 1970/80 (p.33 a 58).
habitação, ou seja, a camada mais pobre da população com renda de 0 a 3 salários-mínimos, o que questionava o próprio sistema de financiamento.
Do ponto de vista urbano e social, o fracasso tinha expressão quantitativa e qualitativa. A construção de conjuntos habitacionais afastados de bairros infraestruturados e com serviços, a má qualidade construtiva dos edifícios, os projetos “carimbo”, sem variação tipológica e de implantação, a ausência de espaços livres e coletivos, promoviam um modelo urbano de habitação popular cuja qualidade urbana e ambiental eram, no geral, muito ruins. Ao não atender as faixas de mais baixa renda o BNH também não logrou atenuar o processo de favelização e de queda na qualidade habitacional nas cidades brasileiras.
No entanto, para as empresas construtoras, o sistema de crédito atingiu outros objetivos, como o fortalecimento da indústria da construção no setor habitacional e também na geração de emprego (este último, estratégia explícita do BNH) (MARICATO, 1987; MAUTNER, 1999).
Além disso, a partir da década de 1970, os investimentos em habitação diminuíram, ao passo que houve, entre 1971 e 1976, um aumento significativo da orientação dos investimentos do BNH para as obras de saneamento e desenvolvimento urbano, por meio do SFS (criado em 1968), em estados e municípios, e com a elaboração do Planasa (Plano Nacional de Saneamento), em 1971 (MARICATO, 1987, p.33).
O saneamento básico foi a porta pela qual o BNH começou a aplicar recursos no desenvolvimento urbano. A falta de infraestrutura nos conjuntos habitacionais foi outro motivo. Mas como salienta Maricato (1987), as boas intenções do BNH evidentemente não explicam totalmente sua estratégia. A diferença entre a priorização dos investimentos em desenvolvimento urbano correspondiam aos interesses da indústria da construção pesada, que além de oligopolizadas estavam em expansão no período; enquanto que o setor de construção de edificações nem sempre tinha interesses coincidentes, além de serem de menor porte (Ibidem, p.36). Havia também o interesse de empresas internacionais fornecedoras de equipamentos para transportes, energia, saneamento, entre outros.
O Planasa, criado em 1971, tinha como principais objetivos: aumentar cobertura dos serviços de abastecimento urbano de água e coleta de esgotos em curto espaço de tempo, instituir uma política tarifária com valores reais para o setor de saneamento e concentrar a pressão dos serviços à coordenação das Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs).
Nesse momento, a estratégia do BNH volta-se aos municípios e estados sendo que os municípios dependiam de financiamento do governo federal para realizar obras públicas. Essa situação reforçou a coação dos municípios à adesão ao Planasa e à política centralizadora, baseada na disseminação da empresa estadual, fortalecendo o caráter de mercadoria do serviço público89.
No entanto, houve uma adesão paulatina dos municípios ao Planasa, frustrando a expectativa inicial de adesão maciça, o que garantiria a viabilização do fundo rotativo. Para os municípios, a
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Maricato (1987) complementa que apesar da mortalidade infantil ter decrescido, a eficácia do sistema centralizado deixou muito a desejar em termos de custo. As tarifas eram mais baixas quando se tratavam de empresas municipais.
adesão ao Planasa representava a perda de autonomia municipal, evasão de renda quando os serviços entrassem em operação e a perda de prestígio (BUENO, 1994, p.136). Em 1979 em São Paulo, o acesso aos recursos do BNH ficava condicionado à concessão do serviço municipal à SABESP, e quase metade dos municípios do Estado já se vinculavam à empresa.
Esse modelo consolidou uma prática de planejamento das redes sanitárias pelo governo estadual, ou seja, fora da competência municipal, portanto desvinculada de outras redes e serviços urbanos. O resultado no ambiente construído e sobre os corpos d’água foi extremamente negativo, decorrente da fragmentação de infraestruturas que deveriam ser concebidas e executadas de forma inter-relacionada. Um exemplo da desconexão é a evidente desvinculação entre infraestruturas de abastecimento água, esgotos e sistemas de drenagem. Essa gestão autoritária do saneamento, segundo Britto (2006), recebeu poucas críticas por parte dos municípios, que ao mesmo tempo se desresponsabilizaram da gestão do abastecimento de água e esgotos.
Se por um lado a gestão das diferentes redes pode ser realizada por instâncias e níveis diferentes, como de fato ocorre, seu planejamento integrado principalmente a partir de atores locais, seria imprescindível. Essa possibilidade foi bloqueada pela lógica centralista e autoritária do período, pois dificilmente as companhias estaduais, que detinham mais poder, se submeteriam aos planos locais, o mais provável era que o inverso ocorresse (BRITTO, 2006).
Nesse período, foram realizados três tipos de empreendimentos: apoio aos conjuntos habitacionais (infraestrutura e equipamento complementar); obras urbanas propriamente desligadas de conjuntos habitacionais e até mesmo do uso residencial; obras de apoio a grandes projetos de abrangência inter-regional ou nacional.
O montante de investimentos representou grande crescimento dos índices de abastecimento de água e, em menor grau, da coleta de esgotos do país. Entre 1970 e 1980, o número de pessoas beneficiadas com o abastecimento de água passou de 11,9 milhões para 49,6 milhões. Já o esgotamento sanitário foi menos expressivo: passou de 6,1 milhões para 17,4 milhões de pessoas atendidas (FARIA, S.; FARIA, R., 2004).
Apesar dos benefícios incontestáveis da ampliação do abastecimento de água, outra face dessa política contribuiu para a ampliação do quadro de desigualdades sociais no país. Segundo Heller e Resende, quando se propôs a sanear as zonas urbanas, segundo a lógica da autossustentação tarifária, e nestas, preferencialmente as áreas onde o retorno dos investimentos mostrara-se garantido, o Planasa excluiu grande parte da população carente das ações implementadas (HELLER; REZENDE, 2008). Outra consequência foi a distribuição desigual do atendimento, priorizando a região sul e sudeste, além de não atingir também as periferias urbanas.
O acelerado crescimento urbano e populacional na década de 1970 deve ser também considerado, pois aumentou significativamente a demanda por água. Esse segmento foi priorizado, inclusive devido a seu impacto na saúde pública da população. Já a meta estabelecida para a coleta e tratamento de esgoto ficou longe de ser alcançada. A disposição final de resíduos sólidos e a execução de obras de drenagem urbana, visando controle de cheias e de vetores
continuaram a ser desenvolvidos pelos municípios e em alguns casos pela União, na maioria das vezes de forma desarticulada das ações das CESBs. Outra deficiência foi a não integração da política de saneamento com outras políticas públicas, o que determinou um atendimento no qual os princípios da integralidade, equidade e universalidade não foram satisfeitos, caracterizando quadro de desigualdades socioambientais.