Specific Surface Area (SSA)

A redemocratização do país, a partir de 1985, deu origem a uma nova fase de reestruturação da questão ligada à proteção da natureza (MEDEIROS, IRVING, GARAY, 2004, p. 90).

A nova Constituição Federal, promulgada em 05 de outubro de 1988, dedicou um capítulo específico inserido no título da ordem social para tratar da questão ambiental. Mas ao longo de todo o seu texto diversos artigos tratam das obrigações da sociedade e do Estado brasileiro para com o meio ambiente.

Assim, o art. 225 do Capítulo VI – “Do meio ambiente” do Título VIII – “Da ordem social”, estabelece que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

O inciso III do artigo 225 determina que, para garantia e efetividade do enunciado no caput, as três instâncias da Federação deverão definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a

supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.

É oportuno esclarecer que nem todo espaço territorial especialmente protegido é uma unidade de conservação. Um espaço territorial se converte numa unidade de conservação, quando assim é declarado expressamente, para lhe atribuir um regime jurídico mais determinado (SILVA, 1994, p. 161).

No mesmo mês de promulgação da Constituição de 1988 foi criado o Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amazônia Legal, denominado Programa Nossa Natureza, por meio do Decreto Federal n.º 96.944, de 12 de outubro de 1988.

Para Araújo (2007, p. 84) a motivação para instituição desse Programa foram as altas taxas de desmatamento da região amazônica. Já Ganem (2007, p. 119) entende que o conflito entre seringueiros e fazendeiros na Amazônia e sua repercussão internacional foi a razão para a criação do Programa Nossa Natureza.

O Programa instituiu seis Grupos de Trabalho Interministerial para tratar dos seguintes assuntos: I) proteção da cobertura florística, com a missão de estudar e propor um sistema de proteção; II) substâncias químicas e processos inadequados de mineração, com a missão de estudar e propor medidas contra os riscos decorrentes do uso de substâncias químicas e processos inadequados de mineração; III) estruturação do sistema de proteção ambiental, com a missão de analisar a estrutura de proteção ambiental e propor alterações que propiciassem a sua eficácia; IV) educação ambiental, com a missão de desenvolver um processo de educação e de conscientização públicas em favor da conservação do meio ambiente; V) pesquisa, com a missão de estudar e propor a organização e a reestruturação dos órgãos federais na Amazônia Legal, que atuam na área científico-tecnológica e VI) proteção do meio ambiente das comunidades indígenas e das populações envolvidas no processo extrativista, com a missão de estudar, propor e promover medidas disciplinadoras da ocupação e da exploração racionais da Amazônia Legal, fundamentadas no ordenamento territorial.

Como resultado da análise de um dos grupos, foi sugerida a unificação da gestão da política de conservação dos recursos naturais, o que promoveu uma total reformulação das instituições ambientais na esfera federal.

Nesse sentido, a Lei n.º 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, extinguiu a Superintendência da Borracha, a Fundação Projeto Rondon, a Fundação Petrônio Portela e o IBDF, cujas atribuições, estrutura e patrimônio foram transferidos para a SEMA. Posteriormente, a Lei n.º 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, veio extinguir a SEMA e a Superintendência do Desenvolvimento da Pesca – SUDEPE, criando o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.

Em 1989, a Lei n.º 7.804, de 18 de julho, altera dispositivos da Lei n.º 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, reformulando o SISNAMA, com a criação de um Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA, passando o CONAMA a ser órgão consultivo e deliberativo subordinado ao CSMA. Esta Lei introduziu ainda a categoria de reserva extrativista como espaço territorial especialmente protegido.

Na década de 1990, começou a ser executado o Programa Nacional do Meio Ambiente – PNMA I (1991-1998), que estabelecia ações relacionadas às unidades de conservação, tais como a elaboração de planos de ação emergencial e planos de manejo e a implantação de infra-estrutura necessária ao funcionamento das unidades (ARAÚJO, 2007, p. 85).

Começa a se delinear, assim, um interesse efetivo com a gestão das unidades de conservação, verificando-se a necessidade de elaboração de instrumentos para nortear as ações a serem desenvolvidas para consecução dos objetivos de conservação.

No panorama mundial, a preocupação com a perda crescente da biodiversidade levou à criação de um instrumento legal, que ocorreu no âmbito da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, quando a Convenção sobre Diversidade Biológica - CDB foi aberta para a assinatura dos governos. No Brasil, o texto da Convenção foi aprovado em 1994, por meio do Decreto Legislativo n.º 2 do Congresso Nacional.

A CDB foi o primeiro acordo mundial sobre a conservação e uso sustentável de todos os componentes da biodiversidade, incluindo recursos genéticos, espécies e ecossistemas. Foi também o primeiro a definir biodiversidade no contexto de questões sociais e econômicas além de outras questões ambientais (MMA, 2005).

Configura-se como principal objetivo a ser cumprido pelas partes, a conservação da diversidade biológica; a utilização sustentável de seus componentes, com a repartição justa e eqüitativa dos benefícios resultantes do uso de recursos genéticos e a transferência adequada de tecnologias pertinentes.

A conservação da biodiversidade é tratada de duas formas, a conservação in situ e a conservação ex situ6. A conservação in situ é definida como a conservação de ecossistemas e habitats naturais e a manutenção e recuperação de populações viáveis de espécies em seus meios naturais e, no caso de espécies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades características. Uma das estratégias de conservação in situ envolve a criação de unidades de conservação, bem como o estabelecimento de áreas de reserva legal e áreas de preservação permanente, previstas no Código Florestal Brasileiro, instituído pela Lei n.º 4.771, de 15 de setembro de 1965.

Observa-se, pois, uma mudança na motivação para instituição de unidades de conservação: de locais para recreação e proteção de paisagens para locais de conservação de habitats e espécies, no sentido de promover a manutenção da diversidade biológica no planeta.

No caso do Brasil, essa mudança irá acarretar um conflito. Isto porque, conforme mencionado anteriormente, a proteção dos recursos naturais apresentava-se associada a aspectos econômicos, ora conservando-se esses recursos visando a sua exploração, ora protegendo-os, desde que não incidissem em áreas de interesse para a utilização econômica. Assim, com a aplicação mais efetiva do conceito de biodiversidade, novas diretrizes passam a reger a localização das áreas a serem protegidas, sendo que a destinação (urbana ou rural) ou a

6 _{A conservação ex situ é definida como a conservação de componentes da diversidade biológica fora de seus} habitats naturais, compreendendo ações nas quais organismos e material genético são retirados, e mantidos fora de seu ambiente natural, com diferentes objetivos: reprodução, armazenamento, resgate, dentre outros. Algumas estratégias de conservação ex situ são: a criação de bancos de germoplasma, herbários, zoológicos, aquários,

utilização da área torna-se um aspecto secundário, já que o que irá importar é a sua representatividade na manutenção da biodiversidade.

Segundo Medeiros, Irving, Garay (2004, p. 90), neste período a cooperação internacional é fortalecida, por meio de programas e projetos bilaterais ou multilaterais de desenvolvimento e de conservação de recursos naturais, podendo ser citados, dentre outros, o Plano de Desenvolvimento Agroambiental de Mato Grosso (PRODEAGRO), o Plano de Desenvolvimento Florestal de Rondônia, o Projeto de Desenvolvimento Turístico do Nordeste (PRODETUR), o Programa Piloto para a Proteção de Florestas Tropicais (PPG7) e, mais recentemente, o Projeto Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA). Por meio destas cooperações, novos aportes de recursos foram e estão sendo destinados ao país, fortalecendo a política de proteção de recursos naturais renováveis.

As unidades de conservação brasileiras começam a ser avaliadas por alguns estudos realizados na década de 1990 e citados por Faria (2004, p. 56), no âmbito dos quais são identificados problemas, tais como conflitos com populações residentes e utilização conflitante com os objetivos de conservação.

Em 1996, no âmbito do PPG7, foi proposta o projeto “Corredores Ecológicos”, que apresenta uma nova abordagem para a proteção da biodiversidade em sete grandes áreas de floresta tropical ("corredores" ou "bio-regiões"), localizadas nas regiões de florestas da Amazônia e na Mata Atlântica.

Araújo (2007, p. 87) ressalta que o projeto parte da visão de que as áreas protegidas são a base de qualquer estratégia regional de conservação da biodiversidade, mas isoladamente não são adequadas para este fim. E acrescenta:

“Representa uma evolução no paradigma de conservação da biodiversidade no Brasil, passando da visão de ilhas biológicas para a visão de corredores ecológicos” (ARAÚJO, 2007, p. 87).

Assim, norteada por uma agenda internacional, a preocupação ambiental dirige-se para a Amazônia, e os conflitos em unidades de conservação já decretadas na área ocupada do País ficam sem solução.

Este período é marcado também pela organização de movimentos em torno da questão ambiental. Estes movimentos, cuja expressão jurídica mais evidente é a organização não governamental (ONG), contribuem para estabelecer uma nova via de comunicação e representação da sociedade frente aos poderes políticos constituídos. Tornam-se influentes atores no processo de proteção da natureza em parceria com o Estado.

Araújo (2007, p. 83) ressalta a criação da Fundação SOS Mata Atlântica (1986); da Fundação Pro-Natureza – Funatura (1986); da Fundação Biodiversitas (1989), da Fundação O Boticário de Proteção à Natureza (1990) e do Instituto Socioambiental (1994).

Na década de 1990, o número de unidades de conservação criadas é menor do que na década de 1980, como pode ser observado no Gráfico 1. Merece destaque, porém, que nos anos 1990 a ênfase foi na criação de áreas voltadas para o uso sustentável dos recursos naturais, como as reservas extrativistas e as florestas nacionais. Muito provavelmente o incremento desse tipo de unidade ocorreu em função da questão fundiária, uma vez que tais categorias permitem a presença humana no seu interior.

Entretanto, o sistema de áreas protegidas brasileiro apresentava-se complexo e desarticulado, cuja conseqüência mais perversa era a sua precária gestão, com enorme desperdício de recursos e oportunidades (MEDEIROS, IRVING, GARAY, 2004, p. 85).

Desde 1988, o IBDF havia encomendado à Fundação Pró-Natureza (Funatura) um novo estudo sobre as modalidades de proteção existentes no país e a elaboração de um anteprojeto de lei voltado para a criação de um Sistema Nacional de Unidades de Conservação (MEDEIROS, GARAY, 2006, p. 162).

Em maio de 1992, após aprovação pelo CONAMA, a proposta foi encaminhada pelo então presidente Fernando Collor de Mello ao Congresso Nacional (SANTILLI, 2007, p. 137). Sob o n.º 2.282/92, o Projeto de Lei tramitou por oito anos, após o que, com sua aprovação, deu origem à Lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, a ser apreciado na próxima seção deste Capítulo.

Mais recentemente, considerando os compromissos assumidos pelo Brasil como signatário da Convenção sobre Diversidade Biológica, foi instituído o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas - PNAP, por meio do Decreto n.º 5.758, de 13 de abril de 2006.

O Plano define objetivos e estratégias para que se estabeleça em território brasileiro um sistema abrangente de áreas protegidas, ecologicamente representativo e efetivamente manejado, integrado a paisagens terrestres e marinhas mais amplas (MMA, 2006).

O PNAP enfoca prioritariamente o SNUC, as terras indígenas e os territórios quilombolas. As demais áreas protegidas, como as áreas de preservação permanente e as reservas legais são tratadas no planejamento da paisagem, no âmbito da abordagem ecossistêmica7, com uma função estratégica de conectividade entre fragmentos naturais e as próprias áreas protegidas (MMA, 2006).

Foram definidos quatro eixos temáticos: I) planejamento, fortalecimento e gestão; II) governança, participação, equidade e repartição de custos e benefícios; III) capacidade institucional e IV) avaliação e monitoramento, que detalham os objetivos e estratégias, em especial, para o SNUC.

As disposições contidas ao longo de todo o Plano evidenciam a incorporação de uma nova forma de tratamento da relação homem e natureza, ou seja refletem um novo paradigma para as unidades de conservação, conforme abordado no Capítulo anterior.

Um primeiro aspecto a registrar é que o PNAP ratifica a necessidade de que as unidades de conservação devam se integrar com as demais áreas protegidas (áreas de preservação permanente e reserva legal), como fator fundamental para a conservação da biodiversidade. Da mesma forma, reconhece que a política de conservação deve harmonizar-se com as políticas de ordenamento territorial e desenvolvimento regional sustentável, definindo como

7 _{De acordo com a CDB, a abordagem ecossistêmica é definida como o manejo dos ecossistemas e habitats} naturais, para alcançar as necessidades humanas em relação ao uso de recursos naturais, mantendo a riqueza biológica e processos ecológicos necessários para sustentar a composição, estrutura e função dos habitats ou ecossistemas considerados. Importante neste processo é estabelecer práticas e metas explícitas, regularmente atualizadas de acordo com resultados de atividades de monitoramento e pesquisa. Também é definido como uma estratégia para o manejo integrado de terra, água e recursos vivos que promovam conservação e uso sustentável de maneira eqüitativa, assim como uma estratégia para alcançar um balanço entre conservação, uso sustentável, e repartição justa e eqüitativa dos benefícios gerados pelo uso de recursos genéticos.

uma de suas estratégias, inclusive, que as áreas de proteção ambiental sejam potencializadas como instrumento de ordenamento territorial. Desta forma, é considerada uma perspectiva regional que transcende a abordagem local.

Outro aspecto é a reafirmação acerca da importância da participação social no processo de criação, implantação e gestão do SNUC, pelo que deve ser assegurado o envolvimento e a qualificação dos diferentes atores sociais, o respeito ao conhecimento e direito dos povos indígenas, comunidades quilombolas e locais e o fortalecimento dos instrumentos de participação e controle social.

Por fim, o PNAP ressalta o papel das unidades de conservação como vetor de desenvolvimento sustentável, reconhecendo as demandas socioeconômicas da população que reside no interior e no entorno desses espaços. Há, inclusive, um objetivo específico no sentido de tornar as unidades de conservação pólos de desenvolvimento sustentável.

No que se refere à gestão institucional das unidades de conservação, por meio da Lei n.º 11.516, de 28 de agosto de 2007, oriunda da Medida Provisória n.º 366, de 2007, foi criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, com o objetivo de administrar as unidades de conservação federais.

Nesse sentido, cabe ao instituto executar as ações da política nacional de unidades de conservação, podendo propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as UCs instituídas pela União, além de executar as políticas de uso sustentável dos recursos naturais renováveis e de apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação federais de uso sustentável. As suas outras missões institucionais são fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação federais.

A criação de uma entidade específica para manejar as unidades de conservação era defendida por alguns ambientalistas como Pádua (2002, p. 12), para quem, subordinar a administração de unidades de conservação, que representam cerca de 8% da extensão territorial do país, a uma instituição que possui muitas outras missões, minimiza a grandeza e importância do problema que é responder pelas unidades de conservação brasileiras.