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No final dos anos 1990, a região da América Latina e Caribe vivia um desfavorável cenário econômico e social, no qual se constatava que os efeitos prometidos pelos ajustes estruturais, da década anterior, não haviam alcançado os resultados esperados. A década de 1980, chamada “década perdida”, foi marcada por altas taxas de inflação e desemprego, estagnação econômica e frágil atuação do Estado no âmbito social, marcada, essencialmente, pela proteção social vinculada ao trabalho formal e, para a população mais vulnerável, pelos programas de subsídios de emergência, frágeis e em escalas mínimas, incapazes de satisfazer necessidades sociais existentes.
Na transição entre os anos 1990 e 2000, registram-se as primeiras iniciativas dos chamados “Programas de Transferência Condicionada de Renda” – PTCR ou CCT (pelas siglas em inglês, Conditional Cash Transfer), como respostas dos Estados no combate à persistente pobreza na região. Estes Programas também foram, evidentemente, uma aposta de inovação na abordagem e intervenção do Estado neste campo, trazendo um marco conceitual distinto dos anteriormente utilizados. Na ampla literatura sobre os PTCR, a grande maioria dos autores reconhece a experiência brasileira do “Bolsa Escola”, implementada, inicialmente, no âmbito local - no Distrito Federal e em Campinas-SP - em 1995, como sendo a iniciativa pioneira na região. No entanto, o Programa Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación), do México, iniciado em 1997, que posteriormente foi renomeado, em 2001, como Programa Oportunidades, é reconhecido como a primeira experiência em escala nacional. E, em 1998, o governo de Honduras também lança nacionalmente o “Programa de Asignación Familiar- PRAF”.
No Brasil, as primeiras experiências locais do Programa Bolsa Escola foram replicadas por muitos estados e municípios. Até 1999, foram identificadas cerca de 60 experiências locais deste tipo de Programa25. Finalmente, o Programa Bolsa Escola alçou o
status de política nacional, em 2001, o que permitiu, potencialmente, abranger
beneficiários em todo território nacional26. Uma das criticas ao referido Programa residia na baixa cobertura, pois embora sendo de porte nacional, logrou beneficiar cerca de 5
25
World Bank “An assesment of the Bolsa Escola Programs”, 2001
26 Como alguns estados e municípios já contavam com suas experiências próprias, alguns optaram pela coexistência transitória dos Programas, vale dizer: dadas as diferenças, muitas vezes de critérios de elegibilidade, de condicionalidades e de operacionalidade entre os Programas locais e o federal, preferiram manter os beneficiários antigos sob a égide dos acordos dos programas locais até o término da idade escolar, quando se daria seu desligamento do programa, para que, paulatinamente, os novos beneficiários fossem incorporados à lógica nacional.
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milhões de famílias ou 8,3 milhões de crianças, representando 39,1% de cobertura das famílias elegíveis (TAVARES e PAZELLO, 2006).
Até a segunda metade dos anos 2000, surgiram, o que Stampini e Tornarolli (2012) denominam de segunda onda dos PTCR na América Latina. Nesse período, foram iniciados os Programas Superémonos, na Costa Rica e Red de Protección, na Nicarágua (ambos em 2000); Familias en acción, na Colômbia (2001); Chile Solidário, no Chile e o
Programme of Advancement Through Health and Education-PATH (ambos em 2002), na
Jamaica; o Programa Bolsa Família, no Brasil e Bono de Desarrollo Humano no Equador
(ambos em 2003).
A terceira onda dos PTCR, continuam os autores, ocorreu entre 2005-2006. Nessa esteira estão incluídos o Programa Familias por la Inclusión Social na Argentina; Solidaridad, na Republica Dominicana; Comunidades Solidarias Rurales, em El Salvador;
Redes de Oportunidades, em Panamá; Tekeporã e Abrazo no Paraguay; Juntos, no Peru; Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES), no Uruguay; Bono Juancito
Pinto, na Bolívia; Avancemos, da Costa Rica27 e o Targeted Conditional Cash Transfer
Program (TCCT) em Trinidad e Tobago.
Por último, têm-se Instituídos os Programas: Mi Familia Progresa, em Guatemala e
Programa de Asignaciones Familiares, em Uruguai, ambos em 2008; Asignación Universal por Hijo, em Argentina e Bono Juana Azurdy, em Bolívia, em 2009, e,
finalmente, o Bono 10,000, em Honduras, em 2010.
Assim, até 2010, a região Latino-americana contava com 18 experiências nacionais, alcançando mais de 129 milhões de beneficiários ou 24% da população (STAMPINI e TORNAROLLI, 2012). A Tabela 1 demonstra a evolução do número de indivíduos alcançados por estes programas, nos distintos países da América-Latina entre 2001-2010:
Tabela 1 – Número de Beneficiários de PTCRs na América Latina por países (2001- 2005-2010)
Países 2001 2005 2010 % da população
(2010)
Argentina 0 1,12 11,79 29
76 Bolívia 0 0 5,69 57 Brasil 21,57 46,13 52,39 27 Chile 0 0,78 1,30 8 Colômbia 0,38 2,32 11,69 25 Costa Rica 0,05 0 0,19 4 República Dominicana 0 0,77 2,98 3 Equador 0 4,71 6,13 42 El Salvador 0 0,06 0,57 9 Guatemala 0 3,25 23 Honduras 0,63 0,76 1,07 14 Jamaica 0 0,41 0,83 31 México 15,58 24,5 27,25 24 Nicarágua 0,06 0,14 0,00 0 Panamá 0 0,02 0,36 10 Paraguai 0 0,02 0,55 9 Peru 0 0,18 2,59 9 Trinidad e Tobago 0 0 0,04 3 Uruguai 0 0,31 0,76 23
Fonte: Adaptado a partir de Stampini e Tornarolli, 2012.
A crescente adesão de grande parte dos países latino-americanos aos Programas do tipo PTCR mostra que, em um curtíssimo espaço de tempo, se generalizou o uso deste modelo de provisão social, não somente na América Latina mas também em outras regiões do mundo, como Ásia e África. Rapidamente estes Programas se tornaram a espinha dorsal da assistência social, em várias partes do globo. Segundo Merrien (2013), essa rápida difusão em escala planetária se deu por duas principais razões. A primeira, pelo argumento da eficiência na luta contra a pobreza, legimitada pelas avaliações positivas de experiências do Programa Progresa, no México, e dos Programas da Colômbia e do Brasil. Segundo, porque os CCTs combinam subsídios monetários, condicionalidades e focalização na pobreza, aspectos que podem ser interpretados em termos de reforço econômico (em capital humano) e, ao mesmo tempo, de direitos sociais (combate à pobreza e inclusão
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social). Por estas razões, o modelo conseguiu cativar tanto os economistas ortodoxos como os defensores de uma renda universal (MERRIEN, 2013).
Neste sentido, a experiência brasileira, com o Programa Bolsa Família, seja pela sua magnitude (maior programa de transferência condicionada de renda do mundo), seja pela sua complexidade e sofisticação operativa, ou pelos resultados já alcançados, o coloca no “nível fundacional” entre os demais países; e é, sem dúvida, um dos modelos mais inspiradores para os policy makers internacionais da área (GEORGES e CEBALLOS, 2014, p.515).
No próximo tópico, serão explorados os aspectos técnico-políticos e operativos do Programa Bolsa Família, ponto crucial no contexto deste este estudo.
3.2 O Programa Bolsa Família