3. A legislação ambiental e elementos da gestão ambiental do GDF. 4. A questão técnica versus o interesse público.
5. Os movimentos populares.
6. Educação ambiental e participação popular na política do GDF.
Esses itens formam, em conjunto, a correlação dos aspectos que influíram na implan- tação e implementação das duas cidades, o que ainda poderá fornecer elementos para tentar definir o quadro de uma possível “política ambiental” adotada pelos governos nas devidas épocas, apresentando as contradições dos discursos e das ações.
Em alguns momentos, a argumentação correlacionará os itens, pois na prática estão entrelaçados, ora sendo conseqüência, ora sendo causa.
E, para não tornar o texto repetitivo, o argumento será apresentado conforme a rele- vância do fato para o tópico, mesmo que venha a ser tratado posteriormente em tópico especí- fico.
Antes de entrar nos itens propriamente ditos, vamos descrever um breve histórico dos planos diretores que o GDF elaborou para orientar suas políticas públicas urbanas.
Planos diretores são os instrumentos legais que um governo utiliza para ordenar suas políticas urbanas quanto à ocupação do solo, da terra e dos demais temas urbanos.
Quanto à organização dos espaços do DF, o primeiro instrumento foi o Decreto Fe- deral n. 163, de 26 de fevereiro de 1962, que dividiu as terras do Distrito Federal em:
1. Área Metropolitana: compreendida pela bacia formadora do rio Paranoá, circunscrita pela Estrada Parque do Contorno – EPCT, isto é, dentro dos limites da então chamada “faixa sanitária”;
3. Área Rural que abrangia toda a superfície restante.86
Nos primeiros 14 anos, Brasília teve um grande aumento das “cidades-satélites” e passou de 1971 até 1987, ou seja, 16 anos sem a criação de nenhuma cidade nova, sendo que em 1989 surge definitivamente Samambaia e na década seguinte mais sete novas regiões ad- ministrativas, totalizando as atuais 17.
O mencionado Decreto faz no seu art. 2º a primeira referência ao Plano Diretor do Distrito Fe- deral da forma que se segue: “A coordenação do Plano Diretor do Distrito Federal compete à Assessoria de Planejamento da Prefeitura do Distrito Federal, de cujo pronunciamento prévio depende a utilização, a qualquer título, das áreas mencionadas no artigo anterior” [...].87
O Plano Diretor de Água, Esgoto e Controle da Poluição (PLANIDRO), elaborado em 1970, definiu o zoneamento sanitário para o Distrito Federal de acordo com as possibilidades de ocupação do solo previstas à época, tendo por objetivo a preservação dos recursos hídricos e o esgotamento dos núcleos urbanos existentes e por implantar. Esse documento recomenda- va a não ocupação dos espaços livres na bacia do Paranoá e estabelecia limites para a ocupa- ção populacional, tornando-se princípio básico para o uso do solo, influenciando os planos posteriores.
O Decreto n. 2739, de 16 de outubro de 1974, reafirma a divisão do território, sem de- finição precisa dos seus limites físicos, nas três áreas anteriormente definidas pelo Decreto Federal n. 163/62 e adotadas pelo Código Sanitário do Distrito Federal, aprovado pela Lei Federal n. 5027, de 14 de junho de 1966.
Em 1975, com base nos dados do PLANIDRO e do zoneamento de 1974, foi elabora- do o Zoneamento Sanitário do Distrito Federal, onde a ocupação de áreas na bacia do Paranoá e em parte do São Bartolomeu eram consideradas como “problemas sanitários”; enquanto que as ocupações nas bacias do Descoberto e demais áreas do São Bartolomeu, como de “ocupa- ção prejudicial”; restando, entretanto, as áreas confinadas a estas a consideração de “reco- mendáveis para ocupação”.
Planos:
1. Plano Estruturador de Organização Territorial (PEOT): elaborado em 1977, foi homologado pelo Decreto n. 4.049/77. Foi a primeira:
[...] medida administrativa concreta objetivando o ordenamento territorial do Distrito Federal de forma mais rigorosamente detalhada do que os Planos concebidos anterior-
86 Histórico dos PDOTs, p. 5-6. 87Ibidem.
mente. Ele pertence ao mesmo período dos grandes Planos de desenvolvimento nacio- nais e regionais. Seu principal objetivo era “propor uma estratégia de ocupação territori- al para o Distrito Federal que favorecesse o crescimento equilibrado do território, dire- cionando as áreas de expansão urbana, no sentido de eliminar-se, gradativamente, a es- trutura polinucleada e desarticulada dos núcleos urbanos existentes, substituindo-a por um tecido urbano articulado que minimizasse os custos sociais do transporte urbano e infra-estrutura”.88
Ele identificou as áreas mais adequadas à urbanização procurando conciliá-las com o uso do solo e com as “melhores alternativas para serviços, transporte, sistema viário, abastecimento d’água e coleta de esgotos”89.
2. Plano de Ocupação Territorial do Distrito Federal (POT): elaborado em 1985, estabeleceu o macrozoneamento do território do DF por categorias de uso do solo. Apesar de ter orientado a gestão ocupação pelo GDF até 1986 — quando outro plano foi elaborado —, o POT não foi aprovado oficialmente.
3. Plano de Ocupação e Uso do Solo (POUSO): foi elaborado e instituído pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) em 1986. Foi aprovado em 31 de dezembro de 1990 pelo Decreto 12898. Ele confirmou as proposições do POT. Efetivou e ajustou o macrozoneamento proposto pelo POT, contudo teve pouca divulgação e nele não foi detalhado o uso de cada zona.
4. Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT): de 1992, contribuiu de forma inédita em relação aos anteriores, pois, além de trazer um detalhamento mais pormenorizado do zoneamento existente, criou o Sistema de Planejamen- to do Distrito Federal (SISPLAN) e o Sistema de Informações Territoriais do Distrito Federal (SITURB), sendo ambos importantes instrumentos para um auxílio eficiente ao urbano do Distrito Federal. Segundo Ogliari (2002)90, “ou- tra contribuição importante foi o estabelecimento de novos instrumentos para as políticas de desenvolvimento urbano e ordenamento territorial necessários à execução do plano que, até então, não haviam sido considerados nos planos precedentes”.
5. Em 1997, foi elaborado o PDOT. Aprovado em 2001. Como este plano é o que está vigorando atualmente, será tratado com um pouco mais de detalhamento logo abaixo.
88
Histórico dos PDOTs p. 7.
89Ibidem.
O PDOT/97, além de propor a alteração do macrozoneamento do plano anterior, in- corporou uma preocupação mais acentuada, nos aspectos ambientais e de proteção de manan- ciais de abastecimento d’água, reiterando o que havia sido estabelecido no PDOT/92. Outro grande avanço proporcionado pelo plano de 1997 foi o estabelecimento de instrumentos jurí- dicos e urbanísticos, tais como o cumprimento da função social da propriedade e a outorga onerosa do direito de construir e a outorga onerosa da alteração de uso. Devemos ressaltar que o PDOT/97 abriu possibilidade para a regularização de inúmeros parcelamentos clandestinos com a criação da categoria Zona Urbana de Uso Controlado, além de definir um novo pólo de centralidade, localizado entre as cidades de Taguatinga, Ceilândia e Samambaia.
Segundo a visão de Motta (1998)91, “entre as principais características do PDOT/97 e dos Planos Diretores Locais (PDLs) está o reforço da autonomia das regiões administrativas do ponto de vista institucional”.
Além disso, o autor considera o macrozoneamento estabelecido por esse plano cons- tituiu um avanço em relação aos planos anteriores, na busca do planejamento consentâneo com a dinâmica urbana, especialmente porque:
• Permite a ocupação do território com uma maior diversificação de usos.
• Introduz o conceito de flexibilização de uso e níveis de compatibilidade entre as ativida-
des, buscando um zoneamento menos rígido.
• Reconhece as áreas produtivas em enclaves urbanos e as áreas de parcelamentos urbanos
ilegais (que passaram a ser denominadas “Áreas Rurais Remanescentes” e “Zonas Urbanas de uso controlado” respectivamente).
• Aprova a nova Zona Urbana na área de incidência dos parcelamentos na APA do São Bar-
tolomeu favorecendo a regularização de loteamentos.92
Analisando os principais planos de ordenamento de territórios elaborados para o Dis- trito Federal, observa-se que para cada plano elaborado havia a preocupação de incorporação das principais diretrizes e restrições dos planos anteriores na tentativa de se realizar um deta- lhamento cada vez mais pormenorizado dos tipos de ocupações do solo mais recomendáveis, tendo em vista as limitações da realidade vigente.
Segundo o histórico dos PDLs, ao analisarmos planos de ocupação do território, constatamos que os investimentos e a gestão estiveram sempre mais focalizados no Plano Pi- loto do que nas Regiões Administrativas. O crescimento acelerado das regiões periféricas e a proliferação dos parcelamentos irregulares nos últimos anos deixam clara a necessidade de um planejamento efetivo do território do Distrito Federal em sua totalidade e de uma área de
91 Histórico dos PDLs. 92Ibidem.
influência, de maneira a considerar as demandas sociais e econômicas. Para isso, muitos dos instrumentos e canais de participação popular já foram criados pela Lei Orgânica do Distrito Federal e foram posteriormente regulamentados por lei ordinária, porém necessitam de ser efetivados.
O autor do texto ainda ressalta “que os Planos de Ordenamento Territorial devem ser vistos como um instrumento dentre um conjunto de ações que compõem a política urbana, portanto a eficácia desses planos depende de inúmeros fatores que condicionam a evolução urbana das cidades”93.
Conforme descrito nos capítulos 2 e 3, os PDLs estão sendo a base para a gestão das duas cidades, além dos estudos feitos para sua elaboração também terem sido de grande fonte de informação para esta pesquisa.
1 A RELAÇÃO DO GDF COM O GOVERNO FEDERAL
Na passagem do regime militar para o democrático, encontramos também o movi- mento de passagem dos interesses gerais nacionais para os específicos das demandas dos con- flitos sociais próprios ao DF.
A influência dos interesses nacionais sobrepondo-se aos locais é constante na história de Brasília, principalmente nas duas primeiras décadas. E o regime militar contribuiu em mui- to para a manutenção desta situação.
A escolha das localidades das “cidades-satélites” — bem distanciadas do Plano Pilo- to para erradicar invasores de classes sociais baixas e colocar a população de baixa renda — seguiu o critério de “segurança nacional”, conforme citado no capítulo 1. Esse critério de es- colha se constituiu numa forma de segregação social através do distanciamento espacial. E este fator foi condicionante na formação das características socioeconômicas das “cidades” do DF.
Os projetos dessas “cidades” engessavam-nas por não oferecerem estrutura para de- senvolver atividades econômicas que pudessem absorver a mão-de-obra lá existente. Esta também não era aproveitada em sua totalidade pelas atividades administrativas, que eram o objetivo do Estado brasileiro ao construir a nova capital.
A prestação de serviços à classe média e à elite em formação foi a alternativa para a maioria dos trabalhadores das “cidades-satélites”.
Ceilândia, até hoje, ainda é a grande fornecedora de serviços, segundo as estatísticas do GDF, expostas no capítulo 2. Apesar de Samambaia não ser deste período, ela também herdou essa vocação.
No período militar, o poder exercido com rigor limitou durante mais de 20 anos as opções das populações mais pobres, alocadas nessas regiões. Essa situação só irá se transfor- mar no final da década de 80, quando Taguatinga começa a se tornar um pólo produtivo, ab- sorvendo parte da mão-de-obra, para os setores da pequena e média indústria e para o comér- cio local, mercado alternativo para a classe mais pobre e, atualmente, para todas as classes sociais.
Esse é um aspecto que vai caracterizar a mudança dos interesses da esfera federal, perdendo poder de influência para os interesses locais no DF. Ou seja, a busca por espaços para moradia da classe pobre e posteriormente das demais. Veja exemplo das atuais invasões.
Esses fatores refletem a influência da política federal durante o regime militar e o quanto o DF ficou sob a influência dos interesses e orientações gerais da nação para definir suas próprias atuações locais.
Ceilândia foi um grande exemplo dessa influência. Quando da definição de para onde seriam transferidas as invasões próximas do PP, houve influência do governo militar, que sob a premissa da “segurança nacional” estabeleceu a área do novo núcleo habitacional tão distan- te da sede do Poder Federal. Em verdade, o argumento oficial foi o de preservação do plano urbanístico de Brasília e das áreas limítrofes ao lago Paranoá.
A implantação de Ceilândia também seguiu o exemplo dos primeiros moradores do DF que reivindicavam moradia, obtendo-as através de invasões e da organização de movi- mentos populares, onde buscavam negociar com o governo.
A partir do final dos anos 70, os interesses de expansão das “cidades-satélites” pas- sam a ser uma demanda dos moradores “oficiais” de Brasília, ou seja, dos funcionários fede- rais e distritais, que visavam fixar-se no DF e não continuar em residências funcionais. Este fato caracterizou uma mudança no perfil itinerante da população de servidores públicos de então, que, por já considerarem o DF como lar, passaram a ter interesses nas questões locais.
Tal fato influenciou a mudança nas ações do GDF na década de 80, dando aos inte- resses locais uma maior atenção do que anteriormente. Isso se demonstra pelas reformulações que a máquina administrativa distrital passou a adotar, descentralizando-se um pouco e dando mais relevância ao papel das administrações regionais.
Esse período também trouxe para o DF o direito à participação política do DF no Congresso, a ter sua própria instância legislativa e a eleger seu governador. Fatores estes que colocam na cena de Brasília as relações eleitorais como nova característica na relação entre o GDF e a comunidade.
Samambaia surge como resultado dessa mudança de postura da população e do pró- prio GDF. Indícios disso foram as mudanças feitas no seu projeto original, elaborado ainda no final do governo militar, transformações estas para atender às demandas imediatas por mora- dia de uma população numericamente superior — ou seja, de um grande número de eleitores —, mas extremamente carente.