Neste tópico, a música “Quem te viu, quem te vê”, gravada por Chico Buarque de Holanda em plena ditadura militar (1967), ilumina o percurso da construção argumentativa sobre o nível de difusão da assistência social como direito após a instituição do Suas.
Admitindo-se que esse novo modelo de atendimento tem promovido mudanças no jeito de fazer a assistência social, mesmo que em ritmos e cadências variadas, o convite que a letra da música sugere é que, mirando o que era a assistência social antes do Suas, seja estabelecido o confronto com o seu estágio atual, identificando sinais do que poderá ser. A pesquisa realizada por um grupo de professores de várias universidades e diferentes regiões do País, após cinco anos de implantação do Suas, publicada no livro organizado por Couto (2011), reafirmou o contexto de mudanças na política de assistência social decorrentes da inauguração do Suas.
Ao pontuar nossas observações de caráter conclusivo acerca do processo de implantação e implementação do Suas nos municípios brasileiros destacamos inicialmente que se trata de um processo permeado por deslocamentos no plano teórico-normativo, na forma de organização e estruturação dos serviços socioassistenciais, bem como nos mecanismos de gerenciamento e controle da PNAS (COUTO, 2011, p. 261).
Mas “quem não a conhece não pode ver pra crer”, cantou o poeta. Quem conheceu ou acessou a assistência social antes do Suas não tem mais como reconhecê-la, pois muita coisa
já mudou. E quem não sabe ou nunca ouviu falar da sua forma e conteúdo também terá dificuldade de objetivamente acessá-la. Configura-se, aqui, um dos entraves mais significativos à concretização da assistência como direito.
Afinal, uma das principais funções da política pública, enfatizada por Pereira-Pereira (2009), é a alocação e a distribuição de bens públicos caracterizados pela sua indivisibilidade (oferta universal), por serem públicos (fundado no interesse geral) e fáceis de serem acessados (disponível a todos os cidadãos e cidadãs). Mas como concretizar direitos de cidadania historicamente conquistados e inscritos em lei sem difundi-los e torná-los reclamáveis? Até mesmo para dar estatuto legal a novos direitos, é fundamental que se tenha acesso ao registro histórico do que já foi alcançado.
A publicidade é, sem dúvida, um eixo estruturante do Suas. Trata-se de um princípio contido no texto legal, mas que tem ocupado pouco espaço na agenda da política, embora se tenha discutido com mais frequência os processos de informação, monitoramento e avaliação, assuntos mais afeiçoados à gestão do sistema.
É importante lembrar que no inciso V do artigo 4º da Loas está prevista “[a] divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão”. E, quando da discussão sobre o desafio da ampliação da participação popular na política de assistência, inclusive e principalmente dos seus usuários, a PNAS/2004 incorporou, em seu texto, a necessidade da informação como elemento estratégico na efetivação da política como direito constitucional.
A motivação veio do reconhecimento de que a democratização da política e a prática radical do controle social democrático são componentes básicos do Estado democrático de direito. Desse pressuposto, se incorporou no texto da PNAS/2004 a preocupação em estabelecer parâmetros para produção, tratamento e disseminação da informação pública na área da assistência social.
A proposta ensejava a composição um Sistema Nacional de Informação da Assistência Social, que, agregado ao Suas, não só possibilitasse a mensuração dos resultados, mas que contemplasse a transparência das ações e fosse favorável à participação e ao controle social democrático, contribuindo para o fortalecimento da democratização da informação e efetivação de maior visibilidade social da política.
O desenho inicial, que já havia emergido do debate em torno da PNAS anterior (1999), sugeria, entre outras providências,
[...] construção de um sistema de informações com vistas à ampla divulgação dos benefícios, serviços, programas e projetos da área, contribuindo para o exercício dos direitos da cidadania; utilização de indicadores para construção do Sistema de Avaliação de Impacto e Resultados da Política Nacional de Assistência Social; e implementação do sistema de acompanhamento da rede socioassistencial (BRASIL/MDS/PNAS, 2005, p. 56).
Dessa orientação, estruturou-se a Rede Suas – Sistema Nacional de Informação do Suas –, que agrega um conjunto de sistemas especificados de informação do Suas, onde se operacionaliza a gestão da informação, por meio de um conjunto de aplicativos de suporte à gestão, ao monitoramento, à avaliação e ao controle social de serviços, programas, projetos e benefícios da assistência social e ao seu respectivo funcionamento.
A função da rede é suprir necessidades de comunicação no âmbito do Suas por meio de ferramentas, disponibilizadas por meio eletrônico a todos os gestores, técnicos, conselheiros, agentes públicos, entidades, usuários e demais segmentos da sociedade civil . O acesso a algumas ferramentas, tais como relatórios financeiros; CadSuas (registro dos órgãos gestores, trabalhadores e rede socioassistencial); autenticação da Carteira do Idoso (passe livre interestadual); Relatório de Informações Sociais (diagnósticos de vulnerabilidades e riscos sociais e ações de assistência social); e MI Social (mapas sobre dados sociais gerais) estão disponíveis para consulta pública.
Outros, como Suas-Web (dados sobre a gestão municipal); CNEAS (Cadastro Nacional de Entidades de Assistência Social); Sisc (Sistema específico de acompanhamento dos serviços de convivência) e alguns outros são disponibilizados aos gestores, técnicos e/ou conselheiros, sob a política de senha.
Outras informações são coletadas, processadas e difundidas por meio da mais nova tecnologia gerencial do Suas: a vigilância socioassistencial que dá suporte ao planejamento, monitoramento e avaliação.
Trata-se de introduzir no interior da política de assistência social práticas fundadas em informações sobre a realidade local, a partir de diagnósticos socioterritoriais, produção de indicadores, análises de dados e manuseio de bancos de dados e softwares estatísticos, o que, na apreciação de Mota (2010), desafia o fazer profissional, desvelando a dimensão
investigativa da prática que, para além da mera organização dos dados, deve estar baseada na capacidade profissional de desenvolver pesquisas, desnaturalizando a dinâmica do cotidiano.
A utilização de ferramentas gerenciais e de profissionalização no trato da assistência social exigirá um novo perfil de profissional, e sua qualificação deverá ser permanente (vital instrumento: a NOB/RH). Importa romper com a lógica voluntarista e de senso comum que tem alocado recursos humanos nos serviços assistenciais (COUTO, 2009, p. 216).
Esse é o sentido do uso do Cadastro Único, cuja estrutura e funcionamento é regulamentado no Decreto 6.135 de 26 de junho de 2007, para constituir-se banco de dados onde ficam armazenadas as informações socioeconômicas das famílias que se encontram em situação de pobreza ou necessitam de política sociais mais efetivas, permitindo uma primeira aproximação da realidade. Ali, podem ser cadastradas famílias com renda per capita de até meio salário-mínimo ou, em casos específicos, até três salários-mínimos, agrupando informações que servem de base, também, para a adoção de programas sociais e outros benefícios.
Uma navegação rápida pelo sítio eletrônico oficial do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome denota o quanto já se construiu em termos de instrumentais e ferramentas de informação na área da assistência social, como estratégia de fortalecimento da gestão do Suas. Entretanto, ainda persistem muitos desafios, que circulam desde as condições estruturais das unidades de atendimento e de gestão à cultura organizacional no uso de tecnologias no fazer profissional.
Aliás, esses elementos não têm sido favoráveis a uma comunicação mais eficaz. Em primeiro lugar, o principal recurso necessário para o acesso a essas informações é o computador com respectivo acesso a internet, que, confirme já visto, não existe em número suficiente nos Cras. Em segundo lugar, essa é uma linguagem que, se não apropriada devidamente, cria muitos limites à comunicação e ao próprio processo de produção do conhecimento, além de se constituir um elemento que dificulta o acesso dos usuários aos direitos, como é o caso do BPC Escola – programa de busca ativa de crianças e adolescentes em idade escolar, beneficiárias do BPC, com deficiência, que estão fora da escola – e a carteira do idoso, que viabiliza o acesso ao direito de idosos de transporte gratuito interestadual.
Quadro 3 – Sistemas informatizados do governo federal a que os Cras têm acesso
Sistemas Nº de Cras que não
acessa
% Cras
CAD único 2.211 28,0
Sicon – Sistema integrado de gestão de condicionalidades do Bolsa Família
2.383 30,2
BPC Escola 4.281 54,3
Carteira do Idoso 3.250 41,2
RMA – Relatório Mensal de Atividades 2.799 35,5
Fonte: MDS/Censo Suas, 2013.
Outro elemento que pode influenciar nesse baixo acesso dos Cras aos sistemas de informação é a alta rotatividade gerada pelo vínculo de trabalho instável, considerando que 49,1% dos trabalhadores são identificados na categoria de outros vínculos não permanentes, conforme consta no Censo Suas 2013.
Afora esses instrumentos, não se percebem outras formas de comunicação, inclusive de canais mais direto de diálogo com os usuários, embora seja prevista a criação de ouvidorias de assistência social e a participação dos usuários no planejamento das ações cotidianas do Cras. Do mesmo modo, a divulgação dos serviços, benefícios, programas e projetos da assistência social é limitada às publicações disponibilizadas nos sites do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, inclusive com restritas formas de linguagens.
No resultado do Censo Suas 2013, registram-se alguns dados explicitadores dessa pouca comunicação direta com os usuários: em 50,8% dos Cras, o acesso aos serviços se dá por demanda espontânea, e apenas 23% fazem a busca ativa nos territórios. Quando o fazem, em média 38% utilizam estratégias mais amplas de difusão (cartazes, folders, panfletos, carros de som). Em média, 70% recorrem a lideranças locais ou outros atores sociais dos próprios serviços socioassistenciais e a outras políticas setoriais (MDS/CENSO SUAS, 2013).
Mensurar a visibilidade social da assistência social como direito também requer outros olhares, para fora da dinâmica institucional e organizacional da própria política. É nesse caminho que se torna importante interpretar a movimentação dos legislativos em relação ao Suas e à efetivação da assistência social como direito, pois, como afirma Boschetti (2003), são esses atores públicos que, na dinâmica das instituições políticas, podem propor regulações,
assegurar orçamentos e constituir frentes de pressão e apoio à concretização de direitos inscritos em lei.
No caso da produção legislativa, foram identificadas 337 iniciativas na Câmara Federal, distribuídas entre Projetos de Lei, requerimentos e outros, e 125 iniciativas no Senado, no período pós-Suas, conforme quadro a seguir.73
Quadro 4 – Produção Legislativa sobre assistência social na Câmara dos Deputados e Senado – Pós-Suas (2004-2014)
Casa Legislativa Matéria
PL Requerimento Outros
Câmara dos Deputados 124 156 57
Senado 49 7 69
Fonte: Portal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (elaboração própria).
Se comparado com a pesquisa publicada em Boschetti (2003), correspondente ao período 1994-2002, quando foram identificadas 89 iniciativas em projetos de lei, constata-se que o crescimento – em média 61,8% – da inclusão da assistência social, nesse período, nos moldes do Suas, chega a 124 projetos de lei naquela casa legislativa. O mesmo acontece em relação ao Senado, que no período anterior registrava 17 projetos de lei, e, no período 2004- 2014, registra 49 projetos de lei, com um incremento de 34,6% em relação ao período passado.
Em relação à inclusão da assistência social entre as pautas das duas casas legislativas federais, pode-se observar também a qualificação dos temas incluídos em suas agendas, conforme se visualiza no quadro que se segue.
73
Quadro 5 – Matérias mais frequentes na Pauta da Câmara Federal e Senado – pós-Suas (2004-2014)
CONGRESSSO – AGENDA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
Pauta Câmara Federal Senado
BPC 76 12 Benefícios eventuais 4 1 Bolsa Família - 8 Novos benefícios 3 3 Serviços 3 1 Cebas 122 1 Entidades (público/privado) 17 4 Ações intersetoriais 15 1 Novos destinatários 3 - Loas 29 1 Loas PBF 1 1 Suas 17 - Financiamento/isenções/imunidades 2 14
Financiamento/amplia recursos assistenciais 15 6
Fim CND 3 -
Difusão Assistência 7 -
Fortalecimento Assistência (gestão) 3 1
Fonte: Portal da Câmara Federal e Senado (elaboração própria).
Do ponto de vista da formação da cultura do direito em torno da assistência social, o aumento de iniciativas legislativas e a qualificação dos temas, agora numa linguagem pública, clara e em conformidade com o direito inscrito na norma jurídica, contribuem para a consolidação do seu enquadramento no terreno da cidadania. Cabe registrar que os holofotes dirigidos à Certificação de Entidades Beneficentes (Cebas) devem-se ao fato da intensa mobilização para redefinição dos campos de atuação da saúde, educação e da própria assistência nesse processo, embora ainda não se tenha atingido o principal foco da questão – a avaliação da relação entre o peso da isenção fiscal e a redução dos recursos para o custeio dos serviços.
Outro apontamento que se pode fazer, a partir dessas análises, é o avanço embutido em algumas propostas e o conservadorismo expresso em outras. Por exemplo: na Câmara Federal, em relação ao financiamento, o maior número de propostas se destina a assegurar recursos para a assistência social, destacando-se entre elas duas que terão efeito mais direto na oferta dos serviços e uma que altera a Cofins74 para assegurar a vinculação de pelo menos 2,5% da arrecadação para a assistência social. Nas propostas de efeito direto nas ofertas, ganham relevância: a primeira, relacionada à alteração na Lei de Responsabilidade Fiscal a fim de excluir do cálculo de despesa com pessoal nas equipes de referência das unidades de atendimento da assistência social. A segunda é relacionada ao incremento de recursos no FPM, com o objetivo de ampliar as transferências de recursos federais para o custeio da assistência social.
No Senado explicita-se com mais vigor o conservadorismo das propostas, entre as quais chamam atenção propostas para o financiamento que se traduzem em mais deduções, isenções e imunidades, reduzindo o já minguado recurso da seguridade social. Outras, relacionadas ao Programa Bolsa Família, propõem ampliar as condicionalidades das famílias, sobrecarregando as responsabilidades delas em relação à educação.
As análises apontam, também, para a atenção dos parlamentares na regulação da assistência social e para a necessidade de se instituir comissões permanentes para tratar especificamente da assistência social no legislativo. Recorde-se ainda que foi nesse período histórico que se deu forma jurídica ao Suas, com a alteração da Loas em 2011.
No tocante à formação de frentes parlamentares como estratégia de construção de interesses comuns em torno da assistência social, foi identificada a criação da Frente Parlamentar em Defesa da Assistência Social em 2011 e a existência de Frentes Parlamentares da Assistência Social em dez estados da federação, com destaque para região Sudeste, com registro em 100% dos estados.75
Embora essa estratégia ainda não seja utilizada em todos os estados, com alguns registros da sua existência em câmaras municipais, a exemplo da Câmara Municipal de São Paulo e Belo Horizonte, a experiência empírica diz que se trata de um importante mecanismo
74 A Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) foi instituída pela Lei Complementar 70,
de 30 de dezembro de 1991.
75
Frente Parlamentar é “uma associação suprapartidária de pelo menos 1/3 dos integrantes do Poder Legislativo Federal destinada a aprimorar a legislação referente a um tema específico. As frentes parlamentares estão regulamentadas pelo Ato 69/05 da Mesa Diretora. Toda frente tem um representante oficial” (Agência de Notícias da Câmara de Deputados. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/. Acesso em: 13 jan. 2015).
de luta em defesa de direitos conquistados, mas também da institucionalização de novos direitos.
Nesse ponto, encerra-se a primeira parte desta tese: sistematização dos aspectos teóricos, conceituais, históricos e culturais que condicionam o potencial de efetivação da política de assistência como política pública. Dando sequência à argumentação, os capítulos que se seguem estão destinados às análises e interpretações dos dados coletados sobre as duas experiências locais de implementação do Suas, desvendando os efeitos gerados nas práticas políticas locais em relação à consolidação da assistência no terreno controverso dos direitos sociais.