Social workers as “street-level bureaucrats”

A literatura brasileira não tem priorizado a questão democrática nos estudos sobre a relação entre políticos e burocratas. Tampouco o Senado tem sido enfatizado especificamente nos estudos sobre o funcionamento do sistema político. Dessa forma, este trabalho procurou contribuir para preencher essas lacunas na medida em tentou lançar luz sobre a relação entre o Senado e a Secretaria do Tesouro Nacional no controle do endividamento público.

Olhar para esses atores pressupõe, no mínimo, levar em consideração o papel que desempenham como poderes distintos (Legislativo e Executivo) e como policymakers (definidores e executores de políticas públicas) no contexto do federalismo fiscal brasileiro. Ademais, o caráter recente da consolidação do arcabouço institucional contribuiu para tornar a análise mais desafiadora. Neste sentido, a escolha da metodologia qualitativa, realizada através de um estudo de caso exploratório, colocou-se como a opção recomendável para o desenvolvimento da pesquisa na medida em que prioriza a profundidade, permitindo nuançar as regras gerais e, inclusive, repensar novas categorias de análise.

A Constituição Democrática de 1988 definiu o controle do endividamento público como competência privativa do Senado Federal. No entanto, a compatibilização dessa responsabilidade fiscal demonstrava-se prejudicada pelas fortes pressões políticas sofridas pelos senadores, os quais dependem fortemente do apoio político dos governadores dos estados pelos quais foram eleitos. Neste sentido, diante de um quadro de constrangimentos decorrentes da inserção do país na economia globalizada e de descontrole das contas públicas, especialmente crítico na esfera estadual, os senadores “ataram as próprias mãos” delegando para a burocracia papel importante neste processo, ou seja, as autorizações só são examinadas no Senado depois de passarem pelo crivo da STN, que faz avaliações prévias das possibilidades de endividamento seguindo normas bastante rigorosas.

Na realidade, verificou-se, ao longo da década de 1990, uma tendência de o Congresso Nacional legislar a favor do ajuste fiscal (LOUREIRO, 2001a). No entanto, devido ao caráter predatório das relações intergovernamentais vigente após a redemocratização e à alta inflação do período a efetividade no controle fiscal só se fez mais evidente após 1994, quando o sucesso do Plano Real possibilitou a estabilização monetária e contribuiu para que o presidente Fernando Henrique Cardoso assumisse o governo em uma situação favorável à

construção de um novo padrão nas relações federativas, no qual o poder central foi fortalecido

vis a vis as esferas subnacionais (KUGELMAS e SOLA, 2002).

Dentre as normas criadas visando estimular a responsabilidade fiscal dos entes federativos destacam-se a Lei nº 9496/97, que balizou os contratos de refinanciamento dos estados e municípios, a Resolução do Senado Federal nº 78/1998, substituída pelas Resoluções nº 40 e 43, de 2001 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, promulgada em 2000. A LRF determinou, através do artigo 32, a responsabilidade do Ministério da Fazenda em acompanhar os entes quanto ao cumprimento das regras nela estabelecidas, enquanto as Resoluções do Senado delegaram para o Banco Central e, posteriormente, para a Secretaria do Tesouro Nacional a competência para analisar tecnicamente as operações de crédito de todas as esferas de governo. A instituição dessas regras definiu o arcabouço legal para o controle do endividamento público vigente no Brasil.

A institucionalização de regras mais rigorosas para o endividamento indicava, à primeira vista, um maior distanciamento da ação política, já que a burocratização dos procedimentos pressupõe maior racionalidade e imparcialidade, diminuindo, portanto, o espaço para articulações e negociações caso a caso. No entanto, um mergulho mais profundo no processo permitiu identificar os momentos e espaços nos quais a dimensão política atua.

Com base nas proposições weberianas acerca da relação constitutivamente tensa entre políticos e burocratas e, na conseqüente necessidade de controle político sobre a burocracia, este trabalho procurou desenvolver uma análise norteada por alguns questionamentos, a saber: (1) as regras construídas para aquele contexto de caos nas contas públicas ainda se justificam no novo contexto brasileiro? e (2) até que ponto é desejável que as decisões quanto à política fiscal sejam tomadas por atores burocráticos que não estão submetidos a uma cadeia clara de responsabilização frente aos políticos eleitos e à sociedade?

Tendo essas questões em mente, os estudos de casos permitiram o levantamento de algumas hipóteses que poderão ser testadas em trabalhos futuros. Em primeiro lugar, as diferenças dos casos do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais parecem indicar que, no geral, a tensão entre política e técnica se resolve de maneira consensual, ou seja, na aceitação tácita dos atores de que as regras processuais não estão obstando a ação política. No entanto, em alguns momentos críticos ela se exacerba em um conflito mais explicito, como, por exemplo, no caso do Rio Grande do Sul, quando o procedimento burocrático representou uma ameaça para uma desejável decisão política.

Em segundo lugar, seria possível afirmar hipoteticamente que, na tentativa de solucionar a tensão, políticos e burocratas agiram de acordo com a lógica que lhes são próprias, ou seja, os burocratas procuraram racionalizar o processo, sugerindo a construção de novas fases processuais e ainda tentando padronizar as metodologias de cálculos, enquanto, os políticos procuraram fazer valer suas vontades através da negociação e da articulação, explicitadas na vigília do senador Pedro Simon, na reunião extraordinária, na composição dos membros da CAE, na escolha da relatoria e nas estratégias para agilizar a votação no Plenário.

Ademais, teve grande destaque o papel do Supremo Tribunal Federal, que mediou as soluções das principais controvérsias entre técnicos e políticos, suscitando assim a idéia de que a inclusão do Poder Judiciário nos estudos sobre as relações entre política e burocracia poderia enriquecer o debate teórico no Brasil.

Por fim, parece haver uma sinalização de que a melhora geral na situação fiscal tem amenizado a rigidez ideológica em relação ao ajuste fiscal, já sendo possível visualizar uma tendência à flexibilização das regras fiscais.

Sinteticamente, seria possível afirmar, em caráter hipotético, que a institucionalização das regras fiscais foi fundamental para o equilíbrio das contas públicas estaduais no contexto econômico e político-ideológico que vigorou ao longo da década de 1990 no Brasil. As relações intergovernamentais, o caos nas finanças estaduais e o empenho pela estabilização monetária justificaram (ou até mesmo impuseram) a necessidade de adoção de regras rígidas de controle ao endividamento público. No entanto, como já observava Weber, o crescimento da burocratização a partir de certo ponto deixa de ser solução e passa a ser ameaça, pois enrijece a execução das políticas públicas, de forma que o estrito cumprimento das normas e procedimentos passa a superar a razão de ser do aparato público numa ordem democrática, i.e., responder às demandas sociais legítimas. E, neste sentido, a “boa ação política” se faz essencial, como forma de controlar os excessos burocráticos e permitir que o aparato do Estado cumpra de fato a função para a qual foi constituída.