As janelas de oportunidade são lapsos temporais passageiros em que há a possibilidade de passar-se de um estado inercial para um estado de ação. Para que isso aconteça é preciso que no momento da abertura estejam se alinhando os três fluxos. As motivações para a abertura de uma janela geralmente estão em eventos ocorridos no fluxo dos problemas ou no fluxo da política (Kingdon, 2011; Zahariadis, 2007). As janelas também podem ser rotineiras ou discricionárias, originando uma tipologia com quatro possibilidades (Howlett & Ramesh, 2003).
No âmbito da política migratória não se verificou a formação de nenhuma janela previsível ou rotineira. As mudanças ordinárias do Governo ou a anualidade orçamentária não abriram oportunidades para a discussão do tema. No campo dos eventos imprevisíveis, especificamente no fluxo da política, a mudança extraordinária no Governo ocorrida no período analisado (impeachment da presidente Dilma Rousseff) também não gerou uma janela para a política em questão.
Ainda assim, com fundamento nos relatos dos entrevistados, foi possível delinear duas janelas de oportunidade, uma derivada de crise detalhada no fluxo dos problemas, e outra emanada por eventos no fluxo da política, ambas imprevisíveis.
O movimento de vinda de haitianos ao Brasil, intensificado no final do ano de 2011, provocou inúmeros problemas nas cidades de fronteira brasileiras, notadamente da região norte, como sobrecarga dos serviços de saúde e assistência dos pequenos municípios, o que chamou a atenção das autoridades públicas. A indefinição sobre o que fazer com essas pessoas, se deportá- las ou se acolhê-las e documentá-las, tornou-se ponto de tensão entre as unidades da federação brasileira e a União. O entrevistado 13 reforça essa sensação ao dizer que “a entrada dos haitianos em fluxo massivo a partir de 2011 foi determinante para caracterizar a defasagem legal e a necessidade de uma nova lei”.
Essa crise reabriu uma discussão que estava adormecida no âmbito governamental por pelo menos três anos, sendo que a última iniciativa anterior a esse momento tinha sido o envio de um projeto de lei do governo em 2009 para modificar o Estatuto do Estrangeiro, e que não teve grande movimentação nos anos seguintes. A abertura dessa janela mobilizou os grupos de interesse a reavivarem seus pleitos. As organizações da sociedade civil que atendiam os migrantes junto com os organismos internacionais com mandato sobre o tema voltaram a vocalizar com mais intensidade a necessidade da mudança. A despeito disso, não havia naquele momento uma alternativa de consenso que pudesse ser levada às instâncias superiores. Assim, soluções paliativas como a resolução do Conselho Nacional de Imigração (CNIg) que concedia visto permanente aos haitianos por razões humanitárias40, e as transferências financeiras efetivadas pela União para os estados mais afetados para suportar a sobrecarga nos serviços, amorteceram a crise momentaneamente. Kingdon (2011) já argumentava que a tomada de uma decisão sobre um problema, ainda que não fosse resolver o mesmo, reduzia o interesse no tema. A janela então fechou-se com essas medidas tomadas em 2012. Ela voltou a reabrir algumas outras vezes, como quando aconteceu a contenda pública entre o Estado do Acre e a Prefeitura de São Paulo em 2014, mas mais uma vez, medidas emergenciais superficiais foram tomadas, reduzindo a urgência de uma decisão mais profunda.
De acordo com os relatos, a importância da abertura da janela advinda da chegada dos haitianos foi recolocar a questão migratória na agenda governamental, ainda que não tenha
40 Resolução Normativa CNIg nº 97/2012.
naquele momento alcançado a agenda decisória para a necessária reforma migratória. Esse novo fluxo de pessoas chamou a atenção das autoridades legislativas e executivas, dos grupos de interesse, comunidades de política e da mídia, que passaram a se movimentar com mais interesse no tema. Nas palavras do entrevistado 01:
“Houve um tema macro político que trouxe o tema migratório a tona, que foi o caso dos haitianos. O fato de trazer o tema para o Parlamento de novo e a discussão, foi a situação haitiana. Zero dúvida sobre isso. O que inspirou o próprio Senador (Aloysio) a pedir estudos sobre estrangeiros, além da própria trajetória pessoal dele, foi porque no parlamento se discutia o tempo todo a situação haitiana” (entrevistado 01).
A segunda janela de oportunidade identificada se liga ao fluxo da política, com a nomeação do autor do principal projeto de lei sobre a reforma migratória, o Senador Aloysio Nunes, como Ministro das Relações Exteriores em março de 2017. Nesse momento, os demais fluxos já estavam se alinhando. Os problemas antigos eram reconhecidos pelas comunidades de políticas e pelos agentes políticos, e novos indicativos de problemas, advindos da intensificação da migração venezuelana, começavam a se mostrar. As comunidades de políticas públicas não haviam chegado a um consenso próprio, mas decidiram apoiar o projeto do Senador por enxergarem no mesmo, não a mudança ideal, mas uma mudança profunda e relevante para o momento. O Executivo também estava majoritariamente apoiando o projeto, uma vez que não alterava o status quo da disputa de competências interna a esse Poder.
No fluxo político, o projeto ganhou defensores parlamentares e caminhava nas casas legislativas com um ou outro sobressalto decorrente da crise política nacional, mas ainda assim seguia sendo aprovado nas comissões pelas quais passava. A ascensão do autor do projeto a um dos cargos mais importantes da República, e que exatamente compunha a tríade do Executivo que era responsável pelo tema, fez com que a atratividade do projeto e seu poder de defesa aumentassem significativamente. O prestígio que o Senador Aloysio Nunes ganhara fazia com que parlamentares não quisessem se opor a um projeto de sua autoria. Na mesma medida, tendo sido escolhido pelo Presidente para ser um de seus principais assessores, seria muito complicado se no momento da sanção presidencial, o projeto fosse integralmente vetado ou desconfigurado, como pleitearam alguns grupos de interesse. Veja-se o que fala o entrevistado 06 sobre o papel do senador:
“O fato do Senador Aloysio se tornar o Chanceler, o Ministro de Estado de Relações Exteriores, fez com que o projeto que veio do Congresso Nacional e foi para sanção presidencial, que daí
do governo, a favor da sanção presidencial, evitando, digamos assim, ainda mais vetos. Então preservando, de certa forma, os aspectos centrais da nova lei de migrações” (entrevistado 06).
Assim, o tema que estava nas raias externas da agenda governamental, mas com diversos acúmulos acontecidos nos anos anteriores, ganha força, atinge a agenda decisória e a reforma migratória é aprovada no Congresso, sancionada com alguns vetos pelo Presidente e publicada.