Opportunities and challenges of the NFA

A análise do caso da Reforma da Política Migratória Brasileira trouxe a necessidade de alguns desdobramentos e destaques dentro das categorias de participantes expostos na teoria dos múltiplos fluxos. Foi identificada a necessidade de desdobrar a categoria dos indicados políticos, reparar a definição dos grupos de interesse para abarcar grupos internos ao Governo e também organismos internacionais, e destacar a subcategoria da sociedade civil organizada com algumas funções e recursos adicionais na categoria dos grupos de interesse.

Primeiramente será evidenciada a proposta de divisão da categoria dos indicados políticos. Segundo Kingdon (2011) são profissionais que assumem as mais altas funções no Executivo, na chefia de Ministérios e importantes órgãos do Executivo. No nosso país essa categoria seria representada pelos ocupantes dos cargos em comissão, desde Ministros, Presidentes de empresas estatais, Secretários Nacionais, diretores, coordenadores, entre outros postos comissionados da Administração Pública. A teoria dos múltiplos fluxos menciona que seriam indicados diretamente pelo Presidente, o que se aplica no caso dos Estados Unidos, com não mais do que 15 chefes de Departamento, o equivalente aos Ministros brasileiros. No Brasil, tem-se 29 Ministérios ou órgãos com status ministerial atualmente, sendo que já foram quase 40

há poucos anos atrás. Os titulares desses órgãos são indicados pelo Presidente em acordo a sua coalização de partidos da base no Congresso. Outros cargos comissionados de nível inferior ao de Ministro raramente são indicados pelo Presidente. Além disso, na prática observou-se uma distinção muito grande entre atuação dos indicados políticos ligados diretamente ao Presidente, o qual chamou-se de primeiro escalão, e dos indicados políticos de menor nível hierárquico, os quais denominou-se de segundo escalão. Teoricamente, a proposta de divisão entre essas duas subcategorias para aplicação em estudos nacionais ficaria como se segue.

Os indicados políticos de primeiro escalão são escolhidos pelo Presidente da República em acordo com a coalizão governante, e que possuem uma função política muito destacada, atuando com prioridade no fluxo da política. Eles propiciam a abertura de janelas de oportunidade e a mobilização da agenda por meio especialmente de seus recursos de visibilidade pública, como a cobertura de mídia gratuita. Também possuem forte poder hierárquico e respaldo presidencial, o que permite modificar a agenda da instituição que comandam. A principal dificuldade que carregam é sua impermanência, uma vez que não possuem mandato estabelecido e são os primeiros a serem atingidos com a volatilidade da política. No Brasil são representados pelos Ministros de Estado e presidentes de empresas estatais.

Os indicados políticos de segundo escalão são profissionais escolhidos por altos dirigentes do Executivo, não necessariamente o Presidente, para o comando de unidades administrativas subordinadas a algum Ministério ou empresa estatal. Eles dividem suas funções entre a especificação de alternativas, junto à sua equipe burocrática e de indicados políticos de menor grau, e a mobilização da agenda, junto aos dirigentes máximos dos órgãos a que estão subordinados. Seus recursos são uma combinação de expertise no tema específico, com alguma mobilização de atenção pública e poder hierárquico no âmbito de suas unidades. Também padecem da impermanência decorrente de seus cargos em comissão, uma vez que são indicados politicamente, mas geralmente são afetados após as mudanças no primeiro escalão. No Brasil são representados pelos Secretários Nacionais, Diretores, e outros chefes de unidades administrativas. Dada essa diferença de atuação (foco no fluxo da política x foco misto entre a política e a especificação de alternativas) e o grau de proximidade do Presidente, identificou-se a necessidade de desdobrar a categoria dos indicados políticos em duas. Essa divisão foi adotada ao longo dessa pesquisa, e facilitou a compreensão dos distintos papéis exercidos pelos participantes. Entende-se que ela pode ser transladada para outros estudos que utilizem a teoria no Brasil.

A segunda categoria com proposta de modificação é referente aos grupos de interesse. De acordo com a teoria dos múltiplos fluxos esses grupos são representados por indústrias, categorias profissionais, sindicatos, organizações da sociedade civil e lobistas de governos subnacionais. São organizações que possuem interesse, mas estão fora do Governo Federal. No entanto, no âmbito dessa pesquisa, identificou-se um grupo de interesse composto por instituições do próprio Poder Executivo federal. Trata-se do denominado grupo da segurança, integrado pelo Gabinete de Segurança Institucional, Ministério da Defesa e Departamento de Polícia Federal. Com exceção da Polícia Federal, os outros dois órgãos não tinham atribuições diretas e imediatas relativas à temática migratória, no entanto, houve uma confluência de ação entre os três, muito característica dos grupos de interesse. Atuaram para que as forças de segurança não perdessem voz no debate migratório, e contribuíram para vetos significativos no projeto aprovado no Congresso.

Ainda dentro do Executivo Federal, outros atores apareceram com alguma recorrência atuando na forma de grupo de interesse, como a Defensoria Pública da União e o Ministério Público Federal, muitas vezes se somando às organizações da sociedade civil para se contrapor ao grupo da segurança. O Ministério Público Federal também tentou aumentar sua esfera de competência pleiteando assumir a pauta da cooperação jurídica internacional, atualmente no âmbito do Ministério da Justiça, mas não obteve sucesso nesse ponto. Esses órgãos são uma especificidade do sistema de justiça brasileiro, e devem ser considerados em abordagens feitas no país.

Nesse sentido, entende-se que seja prudente reconhecer a possibilidade de formação de grupos de interesse dentro do próprio Executivo Federal, capazes de bloquear alternativas que lhes desfavoreçam, impulsionar outras que lhes sejam benéficas, e afetar a agenda com alguma exposição pública.

Também é preciso que a teoria inclua como componentes dos grupos de interesse os Organismos Internacionais. São organizações que possuem mandatos próprios nos mais diversos temas de políticas públicas, e que os Estados Nacionais chamaram a atuar no país via tratados internacionais. Esses organismos possuem como recursos principais a expertise no tema, respaldo internacional e alguma visibilidade na mídia. Seus objetivos estão expressos em seus atos constitutivos, e foram legitimados pelos países que os acolhem. No caso da política migratória brasileira, vários Organismos Internacionais se somaram ao processo da reforma, como ACNUR,

OIM, OIT, UNFPA, UNODC e IPPDH, defendendo posições diante das mudanças que estavam sendo propostas. Como os demais participantes dos grupos de interesse, podem atuar tanto no estabelecimento da agenda, vocalizando suas preferências, quanto na especificação de alternativas, utilizando seu corpo técnico. Ou seja, podem atuar nos três fluxos da teoria, visibilizando problemas, produzindo soluções e fazendo lobby político.

A título de contextualização, informa-se que as soluções de políticas produzidas nos Estados Unidos são em grande parte desenvolvidas no ambiente doméstico, diferentemente da Europa, onde o Direito Internacional e Regional é muito mais forte (Cairney & Zahariadis, 2016), e mais ainda no Brasil, onde as agências internacionais atuam de forma muito presente na cooperação para o desenvolvimento, tanto em parceria com o Governo quanto financiando projetos da sociedade civil. Ou seja, dentro dos Estados Unidos os Organismos Internacionais realmente têm um papel muito pequeno em relação à política doméstica, diferentemente de outros países do globo, e isso deve ser considerado nas aplicações da teoria dos múltiplos fluxos.

Ainda no âmbito dos grupos de interesse, percebeu-se na política em análise que as organizações da sociedade civil influenciaram sobremaneira o processo. No entanto, a teoria de múltiplos fluxos dedica poucas linhas a essas organizações. Além de, como qualquer outro grupo de interesse, poderem atuar na especificação de alternativas e na mobilização da agenda, esse é um grupo que tem o poder de legitimar socialmente os participantes da esfera política, pois falam em nome de um público e um bem maior. Diferentemente dos outros grupos de interesse, que têm o proveito particular e ou de um grupo muito circunscrito estampados, como industriais, sindicatos e categorias profissionais. Na reforma migratória ficou claro o uso desse recurso de legitimidade. A ausência de uma tendência da opinião pública ou de um debate aberto mais profundo poderia resultar na postergação indefinida da reforma, pois não seria observado um componente de cunho mais social. As organizações da sociedade civil então se mobilizaram para fazer frente a essa ausência de vocalização da sociedade como um todo. Inúmeras organizações se mobilizaram, sejam as vocacionadas ao atendimento da população migrante, sejam as especializadas em realizar advocacy, seja as organizações religiosas e de defesa geral dos direitos humanos. Elas foram importantes para dar legitimidade social ao processo. Essa é uma avenida que se abre para futuros estudos, compreender um pouco mais sobre esse recurso que se denominou aqui de legitimidade social.