Como visto na seção 2.2.1.2, a Constituição atribuiu ao TCU a competência para exercer a fiscalização sob três parâmetros de controle: Legalidade, Legitimidade e Economicidade. Os trabalhos de ANOP, diferentemente dos de regularidade, que se sustentam na legalidade, norteiam-se pelos parâmetros de economicidade e legitimidade, representados na literatura especializada em auditoria pelos critérios de eficiência, eficácia e efetividade (3Es), típicos da ciência de administração de empresas.
Eficiência, eficácia e efetividade (3Es) são parâmetros de controle cuja análise é eivada de subjetividade, demandando expertise na matéria e sensibilidade dos auditores do TCU. O parâmetro de eficiência busca aferir a relação entre o esforço empregado e os resultados alcançados.284 O parâmetro de eficácia observa o atingimento dos resultados esperados, das metas
283 “Questões descritivas: São formuladas de maneira a fornecer informações detalhadas sobre, por exemplo,
condições de implementação ou de operação de determinado programa ou atividade, mudanças ocorridas, problemas e áreas com potencial de aperfeiçoamento.” (...) “Questões normativas: São aquelas que tratam de comparações entre a situação existente e aquela estabelecida em norma, padrão ou meta, tanto de caráter qualitativo quanto quantitativo.” (...)Questões avaliativas (ou de impacto, ou de causa-e-efeito): As questões avaliativas referem-se à efetividade do objeto de auditoria e vão além das questões descritivas e normativas para enfocar o que teria ocorrido caso o programa ou a atividade não tivesse sido executada.(...) Questões exploratórias: Destinadas a explicar eventos específicos, esclarecer os desvios em relação ao desempenho padrão ou as razões de ocorrência de um determinado resultado. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de auditoria operacional. 3.ed. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010. Disponível em: <file:///E:/Documents%20and%20Settings /Leia/ Meus%20documentos/Downloads/Manual%20ANOP_portugues%20(1).pdf>. Acesso em: 20 nov. 2019).
284 “5 A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) 4 gerados por uma atividade e
os custos dos insumos empregados para produzi-los, em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de auditoria operacional. 3.ed. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010. Disponível em: <file:///E:/Documents%20and%20Settings/Leia/Meus%20documentos/Downloads/Manual%20ANOP_portu gues%20(1).pdf>. Acesso em: 20 nov. 2019).
previamente estipuladas.285 O de efetividade, é parâmetro que busca aferir se os resultados atendem às necessidades dos beneficiários da ação estatal sob exame.286
Além destes tradicionais parâmetros de controle das ANOP, prevê o manual que outras dimensões de desempenho podem ser apreciadas, sendo possível que o TCU avalie o objeto de controle sob a ótica da “qualidade dos serviços, o grau de adequação dos resultados dos programas às necessidades das clientelas (geração de valor público), equidade na distribuição de bens e serviços”.287
Portanto, são variados os parâmetros sob os quais determinada questão pode ser examinada, tendo o TCU amplo escopo de atuação da fiscalização operacional.
Baseados nesses parâmetros é que os auditores do TCU definem, depois de selecionado o objeto de avaliação e as questões que se pretende efetuar diagnóstico, os critérios de auditoria.288 São os critérios de auditoria que definem o resultado “padrão” ou “ideal” para a ação administrativa sob exame. Tratam de concretizar os parâmetros referentes aos 3Es. Do cruzamento do resultado efetivo da ação administrativa com o critério de auditoria, estipulado pelos seus auditores, o TCU produz o diagnóstico da situação em que se encontra o objeto de controle. Conforme consta do Manual de ANOP, os critérios de auditoria podem ser definidos
285 “6 A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (bens e serviços) em um
determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de auditoria operacional. 3.ed. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010. Disponível em: <file:///E:/Documents%20and%20Settings/Leia/ Meus%20documentos/Downloads/Manual%20ANOP_portugues%20(1).pdf>. Acesso em: 20 nov. 2019).
286 “8 A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo prazo. Refere-se à
relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a populaçãoalvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da intervenção”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de auditoria operacional. 3.ed. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010. Disponível em: <file:///E:/Documents%20and%20Settings/Leia/Meus%20documentos/Downloads/Manual%20ANOP_portu gues%20(1).pdf>. Acesso em: 20 nov. 2019).
287 “10 Além das quatro dimensões de desempenho examinadas, outras, a elas relacionadas, poderão ser
explicitadas em razão de sua relevância para a delimitação do escopo das auditorias operacionais. Aspectos como a qualidade dos serviços, o grau de adequação dos resultados dos programas às necessidades das clientelas (geração de valor público), equidade na distribuição de bens e serviços podem ser tratados em auditorias operacionais com o objetivo de subsidiar a accountability de desempenho da ação governamental”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de auditoria operacional. 3.ed. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010. Disponível em: <file:///E:/Documents%20and%20Settings/Leia/Meus%20documentos/Downloads/Manual%20ANOP_portu gues%20(1).pdf>. Acesso em: 20 nov. 2019).
288 “117 Critério de auditoria é o padrão de desempenho usado para medir a economicidade, eficiência, eficácia
e efetividade do objeto de auditoria. Serve para determinar se o objeto auditado atinge, excede ou está aquém do desempenho esperado. Pode ser definido de forma quantitativa ou qualitativa. Atingir ou exceder o critério pode indicar a ocorrência de boas práticas. Não alcançar o critério indica oportunidade de melhoria de desempenho. É importante destacar que desempenho satisfatório não é desempenho perfeito, mas é o esperado, considerando as circunstâncias com as quais o auditado trabalha”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de auditoria operacional. 3.ed. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010. Disponível em: <file:///E:/Documents%20and%20Settings/Leia/ Meus%20documentos/Downloads/Manual%20ANOP_portugues%20(1).pdf>. Acesso em: 20 nov. 2019).
com base em padrões e normativos289, em benchmarkings290, na opinião de especialistas291 e em trabalhos anteriormente realizados.292 Observa-se que, assim como os parâmetros norteiadores das ANOP, os critérios de controle são eivados de subjetividade.
São os critérios, portanto, elementos fundamentais para as conclusões das ANOP, visto que, nos termos do Manual de Auditoria Operacional, “não alcançar o critério indica oportunidade de melhoria de desempenho” e, consequentemente, enseja o uso de instrumentos de controle (recomendações) pelo TCU.