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Do mesmo modo que a propriedade imobiliária urbana não é um instituto "natural", de caráter perpétuo e absoluto como defendia a tradição privatista, mas sim um instituto conformado pelo Direito Urbanístico, o valor econômico de um imóvel urbano não é determinado apenas pelos traços ínsitos do bem em si mesmo considerado, mas também e principalmente por características decorrentes da sua inserção na cidade.

Em que pesem os atributos naturais que lhe são próprios – área, declividade, espécie e qualidade do solo, proximidade de corpos d'água, vegetação – e aqueles resultantes da ação de seu proprietário ou possuidor – parcelamento do solo, obras, reformas, usos instalados – os quais influem, obviamente, na

avaliação da propriedade, um imóvel urbano valerá mais ou menos em função de duas variáveis , ambas determinadas pelas características e pela ordenação jurídica da cidade, quais sejam: a localização do imóvel no tecido da urbe, como elemento determinante da infraestrutura, utilidades urbanas e serviços públicos disponíveis nas suas proximidades; e a máxima utilização possível permitida para aquela propriedade específica pelo ordenamento urbanístico local em vigor, tanto em termos dos parâmetros urbanísticos de construção e ocupação do solo quanto em relação à natureza das atividades cuja instalação é admitida.

Assim, as transformações - físico-territoriais, econômicas, sociais, ambientais, assim como jurídicas - experimentadas pela cidade, ela própria uma construção coletiva de uma dada comunidade, repercutem, imediata ou mediatamente, sobre o valor econômico da propriedade imobiliária urbana.

Algumas dessas transformações são imputáveis à atuação urbanística do Poder Público, produzindo valorizações e desvalorizações imobiliárias alheias à vontade ou à ação dos proprietários, por essa razão designadas, respectivamente, “mais-valias” e ”minus-valias” urbanísticas.

Todos os fatos urbanos capazes de causar a desvalorização ou a valorização de imóveis independentemente da atuação ou da vontade de seus proprietários, imputáveis ou não à atuação do Poder Público, correspondem, em termos econômicos, às chamadas externalidades: custos (as externalidades negativas) ou benefícios (as externalidades positivas) que circulam externamente ao mercado, porque, devido a uma falha institucional, a eles não se consegue imputar um preço. Como expõe NUSDEO227_:

Se, em virtude dos efeitos externos, custos ou benefícios circulam livremente pela sociedade, atingindo-a diretamente, isto é, sem passar pelos canais do mercado, parece intuitivo deva o seu antídoto basear-se em mecanismos aptos a promoverem a internalização de tais efeitos, ou seja, destinados a levar os custos e benefícios a incidirem sobre as próprias unidades responsáveis pela sua geração. Como visto, também, este segundo aspecto - a internalização de benefícios - é incomparavelmente mais fácil de ser conseguido, pois vai ao encontro da tendência natural do próprio mercado, por definição um maximizador de receitas. As dificuldades são extremamente sérias quando se trata de internalizar ou privatizar efeitos negativos representados pelos custos sociais. Por isso, em grande parte, as normas jurídicas neste campo têm esta finalidade: promover a internalização daqueles custos pelas suas unidades

227. NUSDEO, Fábio. Curso de Economia. Introdução ao Direito Econômico. 8a edição. São Paulo: Thomson Reuters; Revista dos Tribunais, 2014. p. 161 a 162.

geradoras; ou então, simplesmente, impedir a própria geração dos mesmos.

Sob essa perspectiva, incumbe ao Poder Público orientar a sua atuação urbanística no intuito de garantir que os custos, ou externalidades negativas, sejam internalizados por suas unidades geradoras228 e que as externalidades positivas, em contrapartida, possam beneficiar a sociedade como um todo229. É o que determina o princípio da "justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização" prescrito pelo Estatuto da Cidade em seu artigo 2o, inciso IX.

Segundo pontua SUNDFELD230, esse dispositivo do Estatuto da Cidade "fixou importante diretriz quanto ao aspecto econômico do processo de urbanização", determinando que os ônus e benefícios sejam distribuídos segundo o que o autor denomina como "um critério de justiça", que impõe, entre outros aspectos, a "efetiva recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos" prevista no inciso XI do mesmo artigo 2o _{do mesmo diploma.}

Esse princípio urbanístico da justa repartição dos ônus e distribuição dos benefícios do processo de urbanização, como bem explica LIBÓRIO DI SARNO231_, é tradução do "tratamento isonômico que deve ser dado a todas as pessoas atingidas por atividades urbanísticas". Isso significa, em outras palavras, que o Poder Público tem o dever de atuar sempre que as externalidades positivas ou

228. Importante observar que, no Direito Ambiental, a internalização de externalidades negativas é veiculada, sobretudo, pelo princípio do poluidor-pagador, positivado no artigo 225, §3o da Constituição da República e no artigo 4o, inciso VII da Lei Federal 6.938/1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente.

229. SOUZA-LIMA (Economia ambiental, ecológica e marxista versus recursos naturais. In: OLIVEIRA, Gilson Batista de; SOUZA-LIMA, José Edmilson (org.). O Desenvolvimento sustentável em foco: uma contribuição multidisciplinar. Curitiba: São Paulo: Annablume, 2006. p.47 e 48) apresenta críticas importantes à internalização de externalidades, apontando que "o raciocínio tende a reduzir as múltiplas dimensões dos recursos naturais a uma única dimensão, a do mercado", propiciando "vantagem econômicas aos poluidores que tiverem condições de pagar pelos seus estragos" e manobrando a mercantilização dos recursos naturais como meio de controle social e manutenção do atual sistema econômico. As críticas são, sem dúvida, pertinentes. Entretanto, há que se reconhecer que o conceito de internalização de externalidades, proposto pela economia ambiental, tem sua utilidade, pois permite compreender como operam os mercados no sistema capitalista e desenvolver instrumentos capazes de realizar - ou ao menos tentar realizar - os objetivos do desenvolvimento sustentável a partir da realidade tal como se apresenta.

230. SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. in DALLARI, Adilson de Abreu; FERRAZ, Sérgio Pinto (org..) Estatuto da Cidade (comentários à Lei Federal no 10.257/2001). 2a edição. São Paulo: Malheiros, 200. p. 60.

231. DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. Barueri: Manole, 2004. p. 55.

negativas decorrentes do processo de urbanização possam gerar situações de desigualdade, prevenindo a assim chamada "socialização dos custos e privatização dos benefícios" no meio urbano.

O zoneamento, por exemplo, é uma das maneiras pelas quais o Poder Público pode promover a internalização de externalidades negativas por suas próprias unidades geradoras, distribuindo os usos do solo no território urbano de modo a reduzir os incômodos e interferências mútuos a níveis aceitáveis232. Outros instrumentos urbanístico-ambientais propõem-se ao atingimento dessas mesmas finalidades, como é o caso da imposição de medidas mitigadoras aos empreendedores imobiliários, no intuito de diminuir ou prevenir possíveis impactos negativos no ambiente urbano, devidamente apurados em estudos e relatórios prévios, como os estudos de polo gerador de tráfego, de impacto de vizinhança ou mesmo de impacto ambiental. Assim, os princípios do poluidor-pagador, da precaução e da prevenção devem orientar e coordenar a internalização desses custos ambientais por suas co-respectivas unidades geradoras, impedindo que sejam transferidos à sociedade.

Quanto às externalidades positivas, a intervenção do Poder Público se faz necessária sempre que a internalização dos benefícios por particulares possa malferir interesses coletivos ou gerar o enriquecimento sem causa de alguns poucos agentes privados em detrimento do restante da sociedade. Assim, no que tange à proteção de interesses coletivos, o Poder Público pode (ou deve), por exemplo, impor restrições de gabarito de altura para os imóveis localizados nos entornos de parques, nas orlas marítimas ou à beira de corpos d'água, para garantir que a coletividade como um todo possa usufruir da vista, impedindo que a construção de edifícios altíssimos "privatize" a paisagem.

Entretanto, é importante ressaltar que as externalidades urbanas, quer decorram da atividade de agentes privados, quer provenham da atuação urbanística do Poder Público, traduzem-se, inevitavelmente, em variações significativas no valor dos imóveis urbanos.

De fato, imóveis inseridos no meio urbano podem perder valor em razão de fatos tão distintos quanto o aumento de tráfico de drogas na vizinhança, a invasão das áreas costeiras pela elevação do nível dos oceanos, a edição de resoluções

de tombamento ou a publicação de decretos declarando-os de utilidade pública ou interesse social para fins de desapropriação. Em contrapartida, podem ganhar valor em razão da instalação de algum empreendimento – público ou privado - nas proximidades, da alteração da zona de uso pela legislação municipal ou, ainda, em consequência de uma intervenção urbanística bem sucedida233_.

Evidentemente, os diferentes atores sociais têm um papel ativo, e não meramente passivo, nessas transformações urbanas e nos processos de valorização e desvalorização imobiliária. Famílias elegem o local de seus domicílios em função de externalidades de vizinhança, consistentes não apenas nas utilidades urbanas materialmente presentes - transporte, escolas, hospitais, empregos - como também no maior ou menor prestígio social da vizinhança234. Empresas dos mais diversos ramos de atividade - indústria, comércio e serviços - fixam e modificam suas sedes em função da infraestrutura e da clientela ofertadas pela cidade, disputando entre si pela melhor localização. Os agentes do mercado imobiliário - que têm por principal atividade econômica a produção e a comercialização de imóveis urbanos - traçam a todo tempo estratégias para internalizar as externalidades positivas geradas pela cidade235, no intuito de maximizar seus lucros.

Importante ressaltar que grande parte das externalidades positivas urbanas decorrem dos assim chamados "meios coletivos de consumo": infraestrutura e equipamentos urbanos destinados ao uso coletivo e implantados na cidade pelo Poder Público com o produto da arrecadação dos impostos.

É através desses meios coletivos de consumo que se materializam as funções sociais da cidade, sobretudo o lazer e a circulação, mas também

233. O comportamento do preço dos imóveis apresenta certas peculiaridades, quando comparado à evolução dos preços de bens de consumo ou de outros bens duráveis. Salvo situações excepcionais, de grave crise econômica - como foi o caso do rompimento da bolha imobiliária mundial pela crise dos subprimes norte-americanos em 2008 - os preços dos imóveis em processo de desvalorização não caem, apenas deixam de subir, sendo paulatinamente corroídos pela inflação. Por outro lado, em momentos de valorização, lastreada ou não em reais fundamentos econômicos, os preços dos imóveis aumentam, sim, e com grande velocidade. Vejam-se, a esse respeito, os dados sobre a valorização imobiliária no Brasil, mencionados no primeiro capítulo deste trabalho.

234. Vide, a esse respeito, ABRAMO, Pedro. A cidade caleidoscópica. Coordenação espacial e convenção urbana. Uma perspectiva heterodoxa para a economia urbana. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2007.

235. FURTADO, Fernanda. Recuperação de mais-valias fundiárias urbanas: reunindo os conceitos envolvidos. Caderno Pólis 9 - Gestão social da valorização da terra. São Paulo: Instituto Pólis, 2004. p. 64.

mediatamente a habitação e o trabalho, razão pela qual GODARD e CASTELLS236 definem o próprio processo de urbanização como "a organização e o funcionamento dos meios de consumo coletivos".

De maneira semelhante, MILTON SANTOS237 _{aponta que "a vida urbana} induz à criação de meios coletivos", alertando ainda para a circunstância de que "a própria cidade física é condição da produção, com a privatização do uso das benfeitorias coletivas, através de sua apropriação seletiva e, afinal, excludente". Com isso, o autor chama a atenção para uma questão da maior relevância, que designa como "socialização capitalista": as infraestruturas urbanas, financiadas com o esforço coletivo por meio do pagamento de tributos, acabam por beneficiar um grupo muito restrito de pessoas e firmas, fazendo do Estado "um motor de desigualdades, já que, por esse meio, favorece concentrações e marginalizações"238.

Esse favorecimento restrito, capaz de tornar o Estado o motor de desigualdades a que se refere MILTON SANTOS, se dá não só pela atuação daqueles grupos privilegiados na "captura"239 dos processos decisórios que antecedem a implementação dos meios coletivos, direcionando-os a seu favor, como também no momento imediatamente posterior à implantação dos equipamentos e infraestrutura, em que a omissão do Poder Público permite aos proprietários dos imóveis vizinhos apropriar-se livremente de uma valorização imobiliária que, em última análise, foi financiada por toda a coletividade.

No mesmo sentido, a advertência de AFONSO DA SILVA240:

236. GODARD, François; CASTELLS, Manuel. O advento de monopolville: análise das relações entre a Empresa, o Estado e o Urbano. In FORTI, Reginaldo. Marxismo e Urbanismo Capitalista - textos críticos. São Paulo: Livraria Editora Ciências Humanas, 1979. p. 110.

237. Por uma economia política da cidade: o caso de São Paulo. 2a edição. São Paulo: Edusp, 2009. p. 116.

238. Obra citada, p. 119

239. A "captura" da função urbanística do Estado por determinados agentes econômicos é um fenômeno bastante complexo e espraia-se por todas as instâncias de poder, por mecanismos de grande variedade e sofisticação e que resultam em ações nem sempre juridicamente qualificáveis como atos de "improbidade" ou mesmo como "delitos". É o caso, por exemplo, da atuação de lobistas junto ao Poder Legislativo. Trata-se de um processo extremamente arraigado na cultura política do país, fruto do patrimonialismo e da confusão entre as esferas pública e privada a contaminar as estruturas de poder desde os tempos coloniais. A abertura da gestão e planejamento urbanos à ampla e irrestrita participação popular em todas as suas fases é uma das alternativas de que se dispõe para impedir essa "captura" do Poder Público por interesses privados segmentados, orientando a atividade urbanística do Estado à persecução de objetivos que sejam genuinamente de interesse público.

...se é certo que o destino urbanístico e a função social delimitam o direito de propriedade, menos certo não será que lhe acrescentam outros valores e outras vantagens em favor do proprietário, especialmente numa sociedade capitalista, em que os detentores do

solo perseguem a máxima privatização da cidade, não só da propriedade imobiliária, mas também das mais-valias que sua atividade gera, e o planejamento urbanístico, não raro, se converte

fundamentalmente em um instrumento para consolidação e expectativas e de reordenação das rendas do solo em benefício das classes mais favorecidas, com expulsão das classes de baixa renda para a periferia.

LIBÓRIO DI SARNO241 observa, a esse respeito, que o Estatuto da Cidade veio, justamente, romper com a "tradição" pela qual a pressão imobiliária definia "políticas urbanas escolhendo a execução de obras como instrumento central do agigantamento das áreas urbanas" de modo que, "aquele que não estivesse inserido na lógica imobiliária" ficava excluído da dinâmica urbana, gerando assim grandes desigualdades no desenho das cidades brasileiras. Segundo a autora, ao criar "novos instrumentos urbanísticos que viabilizam a pactuação em ambiente urbano" o Estatuto estabeleceu a igualdade jurídica entre os diferentes atores do desenvolvimento urbano, pois "todos aqueles que satisfizerem as condições estabelecidas para o uso de certo instrumento urbanístico poderão fazer uso dele".

Retornando ao tema da mais-valia urbanística, MORALES-

SCHECHINGER242 explica que uma porção do preço final de um imóvel representa a "renda do solo", ou seja, a quantidade de dinheiro exigida pelo proprietário por ceder o direito de uso do terreno. Esse preço de demanda é determinado pela competição entre os demandantes, que disputam a localização dos imóveis na medida de suas capacidades econômicas, de modo que o preço do solo, em última análise, não depende do proprietário mas sim dos demandantes do solo e da acumulação das melhorias e das estruturas de usos do solo construídas no tempo por um fazer coletivo. Conclui, dessa forma, o autor, no sentido de que a mais-valia do solo urbano é criada pela coletividade e, consequentemente, deve pertencer à coletividade.

241. DI SARNO, Daniela Campos Libório. O princípio da igualdade e o direito urbanístico. In: MARRARA, Thiago (org.). Princípios de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2012. p. 151. 242. MORALES-SHECHINGER, Carlos. Invitando al Debate sobre Recuperación de Plusvalías del suelo urbano. Ponencia presentada en el Tercer Seminario Internacional: Recuperación de Plusvalías del Suelo Urbano organizado por la Coordinación de Humanidades y el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad del la Universidad Nacional Autónoma de México y el Lincoln Institute of Land Policy los días 12 y 13 de Junio de 2003 en la Cid., de México. p. 3.

No mesmo sentido, FURTADO243 _{afirma que toda forma de renda fundiária} é, em termos econômicos, uma forma de "mais-valia" - compreendida, aqui como produto de um trabalho excedente - de modo que, de acordo com a teoria marxista, toda a renda econômica da terra poderia, em tese, ser legitimamente recuperada pela coletividade.

Entretanto, como já se destacou anteriormente neste trabalho, a Constituição Econômica Brasileira não optou pelo sistema socialista: pelo contrário, a propriedade privada é protegida, tanto como instituição econômica quanto como direito fundamental. Dessa maneira, por expressa opção constitucional, é dado ao Poder Público recuperar tão somente o incremento do valor da terra alheio ao trabalho do proprietário e que dependeu do esforço da coletividade para ocorrer244.

Daí poder-se definir, como BALTRUSIUS245, a recuperação de mais-valia como "a mobilização de parte (ou o limite da totalidade) dos incrementos do valor da terra atribuídos aos esforços da comunidade para convertê-las em arrecadação pública por via fiscal...ou mais diretamente, em melhoramentos in loco".

Considerando o alto custo financeiro e social da atividade urbanística, viola o princípio da igualdade que a mais-valia gerada para os imóveis circundantes a intervenções urbanísticas, financiadas com esforço e sacrifício pela comunidade, sejam apropriadas única e exclusivamente pelos proprietários dos imóveis beneficiados.

Nesse sentido, a disposição do artigo 145, inciso III, da Constituição Federal de 1988, que concedeu aos entes políticos das três esferas a competência para instituir a contribuição de melhoria, tributo incidente especificamente sobre a valorização imobiliária que decorrer mediatamente da realização de obra pública. Ainda, pelo princípio da função social que, como já se demonstrou, conforma a propriedade imobiliária urbana, a valorização decorrente da alteração legislativa dos parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo também deve ser recuperada pelo Poder Público e revertida em favor da coletividade, uma vez

243. Obra citada, p. 55 a 57.

244. Pontue-se, a esse respeito, que a Constituição Espanhola de 1978, em seu artigo 47, determina expressamente que a comunidade participe das mais-valias que gerar a ação urbanística dos entes públicos.

245. BALTRUSIUS, Nelson. A valorização fundiária da propriedade urbana. Cadernos Metrópole, número 16, 2o _{Semestre 2006. p. 124.}

que tais parâmetros são, como bem pondera ACOSTA246_{, manifestações do poder} público de ordenar o uso e a ocupação do solo urbano e não atributos ínsitos ao direito de propriedade. Nas palavras da autora247_:

Os usos e aproveitamentos urbanos (e o valor no mercado) são parte da faculdade do Estado de ordenar o território, da mesma maneira que o ganho ou mais-valia gerada pela própria decisão pública que faz necessária a expropriação de um prédio, portanto não fazem parte das características do bem e não teriam porque incorporar-se no preço do mesmo.

Isso significa que a atuação urbanística do Poder Público deve ser planejada e executada levando em consideração a sua necessária repercussão sobre o valor da propriedade imobiliária, abrangendo não só a mais-valia (valorização) como também a minus-valia (desvalorização) urbanística.

Embora este estudo opte por concentrar-se nas implicações da mais-valia urbanística, é relevante tecer algumas considerações sobre a minus-valia, ainda que brevemente.

Como pondera BOUCHER248_:

o status do proprietário em sociedade fá-lo participar naturalmente de certos riscos, que são mínimos em relação ao seu próprio interesse aí como cidadão; e que por isso mesmo lhe atribuem o indeclinável dever de suportá-los, considerando-os um mal necessário, contrabalançado sem dúvida pelo benefício da organização política da comunidade.

A desvalorização imobiliária decorrente de fatos alheios à vontade do seu proprietário e imputáveis ao Poder Público em sua atuação urbanística só autoriza o ajuizamento de ações indenizatórias ou mesmo de desapropriação indireta em casos excepcionalíssimos, em que a atuação urbanística do Poder Público venha a impedir ou inviabilizar a normal utilização do bem imóvel, privando-o de grande