Diversas políticas públicas direcionadas à indústria petrolífera brasileira são responsáveis por moldar seu ambiente competitivo, sendo a estrutura de suporte ao desenvolvimento de E&P formada pela ANP, o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural (Prominp) e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
A ANP foi criada no bojo da Lei do Petróleo de 1997, respondendo pela regulamentação, contratação e fiscalização das atividades do setor de petróleo, gás natural e biocombustíveis, além de implementar a política energética nacional, por meio da emissão de portarias e resolu- ções.60 O Prominp, por sua vez, foi instituído em 2003, com o objetivo de aumentar a participa-
ção das empresas nacionais no fornecimento de bens e serviços para o setor de petróleo e gás brasileiro, sendo sua coordenação do programa de responsabilidade do Ministério de Minas e Energia (MME) e da Petrobras. O programa possui diferentes frentes de trabalho, com foco na geração de emprego e no fortalecimento da cadeia produtiva de petróleo e gás nacional.61 Já o
PAC foi criado em 2007, visando a acelerar o crescimento do país por meio de investimentos em
56 Ver Freitas (1999). 57 Ver Ortiz Neto (2006). 58 Ibid.
59 Ver Freitas (op. cit.) e Dantas e Bell (2011). 60 Ver ANP (2016).
infraestrutura. No caso específico de petróleo e gás, busca ampliar e desenvolver a produção por meio da perfuração de poços, construção de novas plataformas e pesquisas exploratórias.62
No tocante às políticas voltadas ao desenvolvimento da cadeia de valor de petróleo e gás nacional, destacam-se dois programas: a Política de Conteúdo Local, elaborada no âmbito do Prominp, e o Repetro. A primeira exige que uma empresa ou um conjunto de empresas realize uma parcela das compras de insumos ou de bens e serviços requeridos por seus investimentos no mercado doméstico. Embora houvesse cláusulas de compromisso de conteúdo local na primeira rodada de licitação da ANP, em 1999, a obrigatoriedade e a certificação de conteúdo local somen- te foram exigidas a partir de 2005, na sétima rodada de licitação.63 A evolução da política de con-
teúdo local por meio das rodadas de licitação pode ser vista de forma resumida no Quadro 4.2.
Quadro 4.2. Evolução da política de conteúdo local nas rodadas de licitação da ANP – 1999-2008
Rodada 1 2 3 4 5 6 7-10 Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005-2008
Natureza da exigência de
CL
Não existe exigência de CL. Compromisso de CL na licitação (julgamento). Percentuais mínimos globais fixados em edital. Compromisso com percentuais adicionais em determinadas atividades na licitação (julgamento). Percentuais globais de CL na fase de exploração e etapa de desenvolvimento ofertados por ocasião da licitação, compreendidos
entre os valores mínimos e máximos estipulados no edital, bem como percentuais mínimos relativos a itens
indicados, definidos pelo concessionário na licitação e superiores a valores estabelecidos no edital (julgamento). Definição de CL CL = fornecedor brasileiro
CL = bens de produção nacional (importado < 60% em 2000; < 40% depois) e, a partir de 2001, serviços prestados no país (< 20%
importado). Metodologia de cálculo do CL para o fornecedor de bens e serviços. Comprovação do CL Nenhuma exigência de comprovação. Exigência de classificação de gastos em nacionais e estrangeiros em relatórios trimestrais. Exigência de declaração de origem suprida pelo fornecedor. Comprovação mediante apresentação de certificado de conteúdo
local, emitido por entidades credenciadas.
Fonte: Adaptado de ANP (2016), CNI (2012) e Guimarães (2013).
62 Ver Brasil (2016). 63 Ver ANP (2016).
Por sua vez, o Repetro, instituído em 1999, consiste em um regime aduaneiro especial de tributação para a exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e lavra de jazidas de petróleo e gás. Por ser um regime que suspende os tributos incidentes na importa- ção, como o imposto de importação, o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Progra- ma de Integração Social/Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (PIS/COFINS) Importação, muitas vezes é entendido como um desincentivo à produção local.64
Há, ainda, políticas públicas direcionadas ao estímulo do investimento e à geração de co- nhecimento. Para ampliar os investimentos no setor de petróleo e gás, o governo brasileiro criou, dentro do BNDES, o programa BNDES P&G. Lançado em 2011, o programa foi dividido nas linhas estruturante e automático: a primeira busca criar e ampliar a capacidade produtiva das empresas fornecedoras da cadeia, enquanto a segunda, fornecer apoio financeiro para capital de giro não associado a um projeto de investimento. O BNDES também possui uma linha de financiamento para petróleo e gás no âmbito do Financiamento a Empreendimentos (Finem), a qual financia a aquisição de máquinas e equipamentos associados ao projeto de investimento.65
No tocante aos incentivos à inovação, em 1999 foi implementado o CTPetro, que consiste em um fundo setorial para estímulo da inovação na cadeia de petróleo e gás, financiado pelos royalties da produção de petróleo e coordenado pela Finep – Inovação e Pesquisa. Seus objeti- vos são a formação e qualificação de recursos humanos e o desenvolvimento de projetos em parceria entre empresas e universidades, instituições de ensino superior ou centros de pesquisa nacionais.66
O setor petrolífero também conta com o Inova Petro, um programa desenvolvido em par- ceria entre o BNDES, a Finep e a Petrobras, criado como forma de fortalecer a política de conteú- do local. O programa visa ao apoio financeiro a projetos de pesquisa, desenvolvimento, enge- nharia ou absorção tecnológica de empresas brasileiras da cadeia de petróleo e gás natural.67 O
programa também pode ser acessado pelas empresas que buscam financiar seus projetos inova- tivos. Para tanto, oferece um crédito com taxa de juros reduzida e não está sujeito às chamadas públicas.68
Além dessas políticas, é importante destacar a cláusula de P&D da ANP estabelecida em 1998. Essa norma determina que as empresas petrolíferas concessionárias devem investir 1% da receita bruta obtida nos campos de produção de alta rentabilidade em universidades e cen- tros de pesquisa nacionais. Em 2006, apenas duas concessionárias, Petrobras e Repsol-Sinopec, investiram em P&D no âmbito dessa cláusula, o que totalizou R$ 616,4 milhões. Já em 2014, 14 concessionárias investiram um montante superior a R$ 1,4 bilhão, sendo 89% desse recurso ori- ginário da Petrobras.69
64 Ver Bain & Company (2009). 65 Ver BNDES (2016). 66 Ver Finep (2016). 67 Ver BNDES (2016). 68 Ver Finep (2016). 69 Ver ANP (2016).
A iniciativa mais recente do governo foi a criação do Programa de Estímulo à Competitivi- dade da Cadeia Produtiva, ao Desenvolvimento e ao Aprimoramento de Fornecedores do Setor de Petróleo e Gás Natural (Pedefor), instituído em 2015, com os objetivos de estimular a enge- nharia nacional, promover a inovação tecnológica em segmentos estratégicos, ampliar a cadeia de fornecedores de bens, serviços e sistemas produzindo no Brasil e o nível de conteúdo local dos fornecedores já instalados e estimular a criação de empresas de base tecnológica.70
As diferenças entre as empresas de petróleo e gás no Brasil no que diz respeito às suas acumulações de capacidade tecnológica entre 2003 e 2014 são o foco de análise desta seção, que obedece ao desenho de pesquisa apresentado na seção 3. Dessa maneira, busca-se delimi- tar níveis e padrões de acumulação de capacidades tecnológicas, a influência dos mecanismos de aprendizagem que geram esses padrões e os impactos da capacidade tecnológica no de- sempenho competitivo dessa indústria no país no período mais recente. Essas análises visam, na medida do possível, a identificar e quantificar essas relações por padrões de acumulação de capacidades tecnológicas e por área tecnológica.
A seção está organizada em três subseções: na subseção 5.1, apresentam-se uma descrição e uma análise dos níveis e padrões de acumulação de capacidades tecnológicas encontrados para a indústria de petróleo e gás no Brasil, entre 2003 e 2014; na subseção 5.2, analisa-se a influência dos mecanismos de aprendizagem na acumulação de capacidades tecnológicas; por fim, na sub- seção 5.3, analisam-se os impactos da acumulação de capacidades tecnológicas no desempenho competitivo. Essas três subseções ressaltam evidências quantitativas e qualitativas das empresas pesquisadas ao longo do período estabelecido, bem como suas diferenças e semelhanças.