5.5 Omstillingsprosessen i lys av praktiske teorier om endring
5.5.2 Sett i lys av perspektivene
A preocupação com a coordenação tem (re)emergido, de facto, como um tema premente. Contudo, a utilização deste termo terá de ser feita com cuidado, dado que o termo coordenação tem aplicações para os 3 modelos de Governação. Rogers e Whetten (1982)119 referem-nos 3 tipos de estratégias de coordenação: 1) corporate strategies, que se reportam à coordenação através de regras formais e o uso de autoridade central; 2) mutual adjustment, em que as metas autónomas prevalecem, não ocorrendo, contudo, contacto entre os actores (situação que se poderá aplicar ao modelo de Mercado); 3) alliances, que se baseiam na negociação e no estabelecimento de acordos (Kickert e Koppenjan, 1997: 44).
Christensen, Lie e Laegreid (2007c: 25) dão-nos conta exactamente destas 3 tendências de
evolução pós-NPM: 1) o reverso para formas mais hierárquicas de actuação do Estado; 2) a continuação da actuação em regime de mercado, se bem que com uma nova preocupação na regulação dos mercados; e, 3) a hibridação de soluções organizacionais. A figura 13 espelha exactamente estes 3 mecanismos de coordenação diferentes.
De realçar que estes 3 mecanismos constituem uma “simplificação” da realidade, já que elementos de cada um podem coexistir e coexistem de facto (Osborne, 2010b.: 2). Contudo, em todos eles se denota a tendência do “ressurgimento do Centro”, divergindo apenas, entre os três mecanismos de coordenação, o papel que os actores oficiais desempenham.
119 Rogers, D. L.; Whetten, D. A. (Eds). 1982. Interorganizational Coordination: Theory, Research, and Implementation. Ames:
Figura 13: Mecanismos de Coordenação MECANISMOS DE
HIERÁRQUIA MECANISMOS DE MERCADO REDE / COMUNIDADES MECANISMOS DE
Base de interacção Autoridade e dominação Trocas e competição Cooperação e solidariedade
Recursos
necessários Autoridade e Poder
Negociação, Informação
e Poder Cooptação e Confiança
Papel dos órgãos
estatais Produtor e implementador de regras top-down guardião) dos mercados Regulador (criador e Gestor, participante e facilitador de redes
Orientação Normas, standards, rotinas entre a procura e a oferta Mão Invisível: encontro Valores e visão comuns
Controlo Supervisão e Controlo • Mecanismo do Preço
• Lucros e Prejuízos
Recíproco com base na interdependência
Avaliação Inspecção Tribunais;
Entidades Reguladoras
Avaliação Informal - Reputação
Base Teórica Burocracia Weberiana Neo-Institucionalismo Económico Teoria das Redes
Designações de
(Novo) Paradigma Neo-Weberian State Re-Regulação Democratic Governance
Exemplos de instrumentos de Coordenação • Reestruturação organizacional • Reorganização das linhas e níveis de controlo • Criação de funções ou entidades de coordenação • Criação de funções ou entidades de regulação • Criação da figura do “provedor” • Criação de associações de defesa do consumidor • Criação de sistemas de troca de informação • Corpos consultivos e de Negociação
• Entidades para a tomada de decisão colectiva • Criação de uma organização agregadora, controlada pelas diferentes partes Eventuais Vantagens • Firmeza e rapidez de decisão • Equidade e objectividade • Responsabilidades claras (clareza contratual)
• Incentivos para bom desempenho
• Oferta iguala a procura
(em concorrência perfeita)
• Legitimidade das decisões
• Criação de sinergias • Policy learning – partilha
de boas práticas
Eventuais
desvantagens • Falta de legitimidade • Pouca flexibilidade
• Demasiada ênfase nos interesses das organizações e na competição • Instabilidade do sistema • Desequilíbrio de informação • Processos difíceis e lentos
• Falta de clareza das responsabilidades • Falta de capacidade
para levar ao cumprimento Fonte: baseado em Bouckaert, Peters e Verhoest, 2010: 35, 56-66, 269
Sorenson (2006)120 refere-se, a este propósito, ao conceito de “meta-governance”, enquanto
movimento que “reconhece a necessidade de alguma delegação e devolução da governação mas, ao mesmo tempo, reconhece a necessidade de uma maior direcção central” (Peters, 2010: 37). As iniciativas do “Joined-Up Government” no Reino Unido, o “Horizontalism” no Canadá, ou o “Reviewing
the Centre” na Nova Zelândia, e algumas iniciativas semelhantes na Austrália, são disso exemplo
(Bouckaert et al., 2010: 4). Poder-se-á eventualmente incluir também o “Reinventing Government” dos EUA, já que previa não só a adopção de mecanismos de mercado mas também o empowerment de cidadãos e funcionários (Al Gore, (1994) 1996).
Também designado por 2.ª geração das reformas administrativas (Peters, (1996) 2001: 120; Christensen e Laegreid, 2007b: 11), ou “whole-of-government”, este movimento tem a ambição de alcançar uma coordenação horizontal e vertical, de forma a (Pollitt (2003)121 por Christensen e
Laegreid, 2007b: 11):
− eliminar situações nas quais diferentes políticas se enfraquecem entre si; − fazer melhor uso dos recursos escassos;
− criar sinergias através da reunião de diferentes stakeholders de um determinado domínio; − proporcionar aos cidadãos integrados, em vez de fragmentados.
Para tal, Peters (2001: 120) defende que se deverá apostar em 4 domínios, tal como mostra a figura 14:
Figura 14: Características da 2.ª Geração das Reformas Administrativas
COORDENAÇÃO ACCOUNTABILITY REREGULAÇÃO GESTÃO DE
DESEMPENHO
Diagnóstico Desagregação Excessiva inadequado Controlo Autonomia Excessiva Serviços com pouca qualidade
Estrutura Regresso à hierarquia Institui controlo de estruturas Cria reguladores Sem recomendação
Gestão Requer processos de consulta responsabilidade Cria
individual Impõe ex-post
Enfoque no desempenho
Produção de
Políticas Colaboração Considera a
Usa mecanismos de controlo
externos Mede os outputs Mede a qualidade
Fonte: Peters, 2001: 120
120 Sorenson, E.. 2006. “Metagovernance: The Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance”. The American Review of Public Administration, vol. 36: 98-124
Assumindo que, de facto, independentemente da forma de coordenação, estamos, num sentido mais amplo, perante uma “rede de actores”, Kickert, Klijn e Koppenjan (1997b: 10) aludem à importância da actividade de “network management” enquanto forma de “coordenação das estratégias de actores com diferentes objectivos e preferências relativamente a um determinado problema ou medida de política no seio de uma rede de relações interorganizacionais”. De acordo com dois desses autores (Kickert e Koppenjan, 1997: 46), a “gestão de redes” envolve essencialmente as seguintes tarefas (cujas actividades específicas estão referidas na figura 15):
− game management (gestão das interacções): intervenção (com eventuais acções de reestruturação) nas relações no seio da rede;
− network structuring (estruturação da rede): desenvolvimento de condições promotoras de cooperação e do estabelecimento de consensos.
Figura 15: Actividades necessárias à Gestão de Redes
GAME MANAGEMENT NETWORK STRUCTURING
− Activação e organização da rede; − Mediação e arbitragem de conflitos; − Facilitação das relações
− Influência sobre a formulação da política;
− Influência sobre os valores, normas e percepções em torno dos assuntos debatidos;
− Mobilização de novas coligações; Fonte: baseado em Kickert e Koppenjan, 1997: 53
No entanto, subsistem dúvidas sobre a quem se deverá atribuir a responsabilidade da coordenação. De acordo com Kickert et al. (1997c : 168), essa responsabilidade poderá ser atribuída a um actor público ou privado, ou até mesmo a um conjunto de actores, em diferentes modelos de coordenação.