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Para Kraft e Furlong (2007), o modelo de coalizão de defesa ou advocacy coalition framework (ACF) é uma variação do modelo teórico de política de grupos e que tinha aplicação, em particular, na análise de políticas marcadas por interações e competições entre grupos de interesse, como a agrícola, a de telecomunicações e a ambiental. No entender de Souza (2006), o ACF fora criado a partir da constatação da escassa capacidade explicativa de outros modelos quando aplicados em trabalhos para análise sobre o como e o porquê ocorriam mudanças nas políticas. Para Sabatier (1993), a evolução das políticas acontecia em um ambiente complexo e interdependente, envolvendo debates e trocas de idéias entre vários atores. Uma política pública poderia ser entendida como um subsistema desse ambiente, no qual indivíduos buscavam estar agregados em coalizões de defesa. As coalizões eram compostas por indivíduos que partilhavam crenças, isto é, acreditavam em um mesmo conjunto de valores prioritários, relações causais, seriedade de um problema político e eficácia de ações e instrumentos para resolvê-lo. Entre tais indivíduos poderiam ser encontrados representantes de instituições de diferentes níveis de governo, jornalistas, analistas políticos, pesquisadores, fabricantes, comerciantes, prestadores de serviços e organizações não governamentais. As coalizões, tal como em uma arena política, procuravam traduzir as crenças que partilhavam em novas políticas, ou em alterações das existentes, manipulando, para tanto, regras e instrumentos institucionais com o objetivo de influenciar ações e decisões de governo.

Segundo apontaram Weible, Sabatier e McQueen (2009), a lógica causal e as hipóteses da ACF haviam sido construídas a partir da consideração de cinco premissas: o papel central da informação científica e técnica em uma política pública, uma perspectiva de tempo de estudo igual a dez anos ou mais para compreensão de mudanças, a adoção de um subsistema de política como unidade primária de análise, a existência de um amplo conjunto de atores por subsistema e uma perspectiva de que políticas eram mais bem compreendidas como tradução de crenças expressas por atores.

Conforme encontrado em Weible, Sabatier e McQueen (2009), no ACF foi estabelecido um sistema hierárquico de crenças, constituído por três camadas. Na primeira, chamada de núcleo profundo (deep core), estavam crenças amplas, estáveis e muito difíceis de serem alteradas, uma vez que faziam parte de filosofias pessoais e abrangiam valores como liberdade, justiça, beleza e poder. A camada intermediária contemplava crenças

denominadas de núcleo da política (policy core), que poderiam ser aplicáveis a uma ou a algumas poucas políticas. Ainda que passíveis de ser alteradas, essas crenças eram estáveis, como, por exemplo, a distribuição de poderes entre níveis de governo, a escolha de instrumentos políticos de mercado ou regulatórios e a participação de elites ou do público em geral na tomada de decisões. Na terceira e mais externa camada estavam as crenças secundárias, que eram específicas de uma política e que poderiam ser facilmente alteradas. Estavam contemplados nesse último nível os instrumentos e decisões necessários para o sucesso de uma política, tais como a tomada de ações administrativas ou legislativas, as alocações orçamentárias e a interpretação de leis e regulamentos. Como métodos para investigação e estudos empíricos dos sistemas de crença, Sabatier (1993) elencou a realização de pesquisas do tipo survey e a análise de conteúdo de documentos relevantes, tais como audiências públicas promovidas por órgãos de governo e publicações patrocinadas por atores e grupos de interesse.

O ACF discordava da afirmação de que atores fossem motivados por interesses de curto prazo. Segundo Sabatier (1993), as crenças eram a principal força motriz de mudanças em políticas. O modelo admitia como hipótese que a maioria dos membros de uma coalizão concordava de modo substancial quanto às questões básicas de uma política e, em menor grau, concordava também quanto aos aspectos secundários.

Weible, Sabatier e McQueen (2009) identificaram quatro formas possíveis para ocorrer uma mudança ou uma evolução em uma política. A primeira delas era mais freqüente e importante e originava-se na ocorrência de eventos externos ao subsistema. Como exemplos poderiam ser citados a ocorrência de eleições, trazendo novas orientações de governo e alterações nas condições socioeconômicas ou na opinião pública. A próxima forma, chamada de aprendizagem politicamente orientada (policy-oriented learning), correspondia a mudanças, resultantes de experiências ou de novas informações, no modo de pensar ou de agir dos atores e estavam relacionadas ao alcance ou à revisão de objetivos de uma política. De fato, coalizões seriam capazes de aprender e de mudar crenças secundárias ao longo do tempo. A terceira forma era proveniente de eventos internos que ressaltavam e exigiam a correção de falhas em práticas existentes. Por fim, a última das formas, denominada aprendizagem inter-coalizacional (cross-coalition learning), tinha como origem a obtenção de acordos negociados entre duas ou mais coalizões, em fóruns de profissionais.

A existência de fóruns profissionais permitia o funcionamento de um arranjo institucional por intermédio do qual as coalizões podiam negociar, criar, discutir e implantar acordos. Sabatier e Weible (2007) argumentaram que o sucesso de uma aprendizagem inter-coalizacional necessitava do atendimento a nove critérios: i) negociações sérias, que refletissem situações consideradas inaceitáveis, do estado atual de coisas, por todos os participantes; ii) composição abrangente, incluindo representantes de todos os grupos de interesse, mesmo aqueles considerados como complicados; iii) liderança, com um presidente do fórum respeitado por todos, neutro e capaz de conduzir encontros regulados por normas e regulamentos; iv) regra de decisão consensual, com uma lógica inclusiva evitando que partes insatisfeitas comprometessem a implantação de acordos; v) financiamento, assumindo que recursos financeiros para um processo consensual deveriam ser provenientes de todas as coalizões; vi) participação e comprometimento, com presença contínua e compromissada dos participantes ao longo do tempo; vii) importância da experiência, com uma parte substancial dos encontros sendo dedicada a tratar de modo empírico de causas e efeitos dos problemas; viii) importância da confiança, com todos os participantes tendo fé mútua, escutando com atenção, procurando estabelecer compromissos aceitáveis e mantendo promessas realizadas; e ix) espaço reduzido para alternativas, pois os acordos eram mais prováveis de terem sucesso quando era pequeno o número de escolhas apresentadas para a tomada de decisão.

Sabatier e Brasher (1993) aplicaram a ACF para estudar mudanças na política ambiental na bacia do Lago Tahoe, em especial quanto ao uso do território e à qualidade da água. Situada na Califórnia, a bacia era pouco acessível até meados da década de 1960, quando a construção de uma autoestrada provocou um aumento do turismo e o crescimento da população residente, causando relevante poluição dos recursos hídricos com nutrientes e sedimentos. O estudo foi conduzido a partir da análise de conteúdo de 190 depoimentos que foram prestados, dentre outros, por representantes de governos estaduais e municipais e por jornalistas e pesquisadores, em 11 audiências públicas realizadas entre 1964 e 1985.

A análise dos depoimentos possibilitou a Sabatier e Brasher (1993) identificar duas coalizões: uma, chamada de ambiental, tinha como crença a primazia da proteção ambiental e preferia ações regulatórias, e a outra, denominada de crescimento econômico e de direitos de propriedade, possuía crença no crescimento econômico e ceticismo quanto à importância da qualidade ambiental. No subsistema inicial, as duas coalizões compartilhavam, no começo dos anos 1960, um vago consenso quanto à necessidade de proteção ambiental. Esse quadro evoluiu, ao longo de alguns anos, conduzindo a um novo subsistema caracterizado por diferenças marcantes nas crenças das duas coalizões. Foram

apresentados como fatores externos para mudança: alterações nas condições sócio- econômicas da região e do País, o surgimento do movimento ambientalista, a eleição de novos governos estaduais, o aumento das facilidades para obtenção de crédito e de redução de impostos para construção de moradias e a construção da autoestrada. Os depoimentos foram estudados a partir de uma estrutura de codificação contendo 235 variáveis, com respostas possíveis alinhadas em uma escala ordinal de Likert de cinco pontos. Foram codificadas aspectos tais como percepções de causa e efeito, importância dos problemas e estratégias para resolução. Em relação à qualidade da água, por exemplo, foram codificados como valor cinco aqueles depoimentos nos quais se afirmara a existência de sérios problemas e, como valor um, aqueles nos quais havia sido assegurada a inexistência ou a não percepção de problemas.