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A chamada “reforma administrativa” (o famoso decreto - lei 200) procurou marcar uma linha distintiva entre as administrações Costa e Silva e aquela que a antecedeu, de Castello Branco. O homem de confiança de Costa e Silva para esta tarefa foi o ministro do planejamento Hélio Beltrão. Ele chamou tal reforma de uma “revolução silenciosa”. Assim se expressaria:

“A reforma administrativa (decreto – lei no 200) é uma revolução silenciosa: revolução porque alterou profundamente o modo de encarar e operar a administração pública; silenciosa porque não foi suficientemente divulgada nem creditada por suas inegáveis conseqüências. Não foi por acaso que a partir de 1968 o Brasil teve condições de arrancar

em direção ao desenvolvimento”.65

Na visão de Beltrão, foram obtidos os seguintes resultados: (1) descentralização administrativa, (2) consagração da execução imediata, (3) delegação dos programas federais às administrações locais através de convênios, (4) repasse de recursos federais para os órgãos locais. Beltrão qualifica de igual importância o espírito da reforma administrativa, por ele chamado de “Filosofia do Desenvolvimento”, que pode ser caracterizado como se segue: (a) o objetivo primordial do planejamento é o desenvolvimento e não o combate á inflação; (b) o desenvolvimento é um “problema nosso” (brasileiro) e deve dar-se sem ingerência de organismos externos; (c) “o investimento necessário a nosso crescimento é financiado, em sua quase totalidade, pela poupança interna”; (d) “o mercado

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Tavares, Maria da Conceição. Da substituição de importações ao capitalismo financeiro. Rio de Janeiro, 1983. Citado por Jenifer Herman e outros.

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interno é um dos trunfos mais importantes para a promoção de nosso desenvolvimento e a afirmação de nossa soberania”; (e) o mercado interno deve ser preservado e protegido; (f) é um objetivo fundamental o fortalecimento da empresa privada nacional, etc.

O resumo desses pontos torna evidente a óptica nacionalista de Hélio Beltrão e Costa e Silva, contrapondo-se aos pontos de vista da administração anterior, com Castello Branco, Eugênio Gudin e Roberto Campos e sua “abertura para o exterior”.

A ênfase na poupança interna (item c da filosofia) tinha que significar a intensificação dos usos dos mecanismos novos criados para fortalecer a poupança local, a recordar: (I) a correção monetária; (II) o sistema financeiro de habitação (SFH); (III) investimentos na mão do governo, como PIS e o PASEP; o FGTS; (em 1975 eram 12% de toda poupança interna); (IV) os fundos de previdência social; (v) parte principal da poupança financeira (ORTN, LTN, depósitos a prazo, letras de câmbio, etc.)

O governo, para materializar seus projetos através do ministério do planejamento, sentiria a necessidade de elevar ao máximo a parte do rendimento que poderia ser retirada do consumo, particularmente dos indivíduos. Por isso, tornou-se preciso redesenhar o mecanismo da poupança, reformando-lhe suas instituições e criando outras. A massa de impostos (e taxas) fiscais e parafiscais ainda se constituiria o núcleo central da obtenção de recursos. A poupança forçada seria expandida com captações particularmente da massa de salários (PIS, PASEP, FGTS), sob as metamorfoses adequadas à divulgação política da mesma. A ampliação da poupança pública por uma atuação firme de captação no reestruturado mercado financeiro foi concebida como capaz de produzir a queda dos juros no longo prazo e, consequentemente, a expansão do movimento de crescimento econômico.

Com base nos parâmetros escolhido, o Estado concederia diversas vantagens fiscais aos investidores, constituindo aqui e ali, nichos mal disfarçados de reserva de mercado para os mesmos. No entanto, desde o começo, era possível perceber-se que o mecanismo da correção monetária favorecia o

crescimento da poupança especulativa, procedendo os detentores da mesma a ataques periódicos em mercados específicos, com forte aposta na expansão da taxa de inflação. A grande quantidade de novos projetos deslanchados pelos governos, ou pelo setor privado sob garantia do regime, levaram a capacidade de financiamento a colocar-se por baixo das necessidades de financiamento, favorecendo o jogo daqueles especuladores.

A necessária defasagem dos agentes intermediários na mediação financeira viu-se aqui e ali combinada com as dificuldades oriundas das flutuações internas e externas. Por exemplo, a crise monetário-financeira de 1973-1975, chamada quase sempre de “1ª crise do petróleo” não foi apenas um solavanco causado pela elevação (quatro vezes) do preço daquela matéria prima. Ela completou o fim da chamada “2ª Revolução Industrial” e colocou na ordem do dia a necessidade de rebaixamento de custos por novas tecnologias. No entanto, essa nova tecnologia não poderia ser produzida no chamado Terceiro Mundo, colocando países como o Brasil de volta na fila de uma crescente dependência de importações.

Os problemas de Balanço de Pagamentos (BP), originavam-se na compra maciça de matérias primas como o petróleo, mas também de bases industriais da Segunda Revolução Industrial, que então se expandia no país, sob liderança automotiva. Dessa forma, embora o discurso pudesse afetar um fraseado de tipo nacionalista, como o de Bulhões-Costa e Silva, ou Reis Veloso-Geisel, seu conteúdo real era pagar caro em divisas para implantar o padrão de industrialização que começava a ser erradicado nas metrópoles. Ou seja, atualizar as formas da Divisão Internacional do Trabalho.

Um anúncio veiculado nos anos 70 (no caso, 1976) indicava as expectativas que se deviam criar em torno da caderneta de poupança.

A caderneta de poupança Delfim perguntava: “sabe o que acontece com quem guarda cem cruzeiros todo mês na Delfim? Consulte a tabela abaixo e veja o que você está perdendo!”

Tabela 2.6.a:

Valores depositados (VD), Renda de juros e correção monetária (RJC) e Valor total no saldo da conta (VT)

Ano VD RJC VT (cr$) (1) (2) (3) (4) 1968 1200 170,51 1370,51 1969 2400 669,16 3069,16 1970 3600 1627,36 5227,36 1971 4800 3318,17 8118,17 1972 6000 5236,79 11236,79 1973 7200 7677,44 14877,44 1974 8400 13936,97 22336,97 1975 9600 21386,56 30986,56 1976 10200 27263,79 37463,69

Fonte: Revista Visão, Quem é Quem?, Ed. Visão, 31/08/1976, p. 91.

O anúncio passa a interpretação de que os Cr$ 10.200,00 se convertem em Cr$ 37.463,69, ou seja, aumentaram 3,67 vezes, ignorada aqui a inflação (bastante alta). Portanto, o estatuto da correção monetária era visto como protegendo prioritariamente o capital e a poupança. No caso, a caderneta de poupança se constituía no instrumento mais popular para a poupança, estando ao alcance de todos aqueles que trabalhassem. A concepção do governo era de que o poupador vinculasse sua caderneta de poupança à hipótese de obter um financiamento pelo BNH, para comprar uma casa ou um apartamento, após poupar por uma década ou algo assim. As companhias de habitação estaduais (eram 21 em 1976), as COHABs, eram vistas como as canalizadoras locais dessa solução. Numa concepção que buscava copiar a expansão contracíclica do capital imobiliário, o governo antecipava os investimentos na construção habitacional,

induzindo a formação da massa de poupança que seria levada a materializar o investimento antecedente.

Com a nova estrutura fiscal e do mercado financeiro, o regime militar criou condições para elevar a parte do PIB que era investida anualmente de modo substancial. Dados de janeiro de 1976 indicam a posição de alguns ativos no mercado poupador.

Tabela 2.6.b:

Posição de alguns ativos do mercado poupador (em milhões de cruzeiros).

ORTN LTN Letras Imobiliárias Caderneta de poupança Depósitos à prazo Letras de câmbio Poupança forçada (PIS- PASEP- FGTS) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) 1964 41 230 1965 430 9 695 1966 1401 47 18 300 906 1967 2482 290 86 571 2105 629 1968 3491 644 330 966 4558 1273 1969 5881 1195 893 922 6172 1709 1970 9412 699 2007 2082 1515 8285 3429 1971 11565 3880 3128 3771 3331 15117 4331 1972 15893 10204 5015 7713 6110 22015 7419 1973 20804 17400 6517 14122 7006 36574 10968 1974 32937 14801 8287 28925 7825 46282 21592 1975 57690 37400 8952 54764 10665 60794 32521 Fonte: APEC, 1987

Elevou-se dessa forma o montante da poupança a mais de 27% do PIB, persistindo, no entanto, na crise monetário-financeira de 1973-1975, o poder de compra no exterior como o ponto de estrangulamento para os projetos expansivos do governo militar. Apesar de haver se afastado do modelo de industrialização

substitutiva (ISI), e investido na expansão da agricultura de exportação, as taxas da importação continuaram no longo prazo a crescer mais rapidamente que as taxas das exportações. Para suprir a crescente lacuna, o governo teve que se apoiar na poupança externa, captando maciçamente recursos de curto e médio prazos e retornando a políticas do tipo substitutivo das importações. A propaganda oficial apontou então para a “crise do petróleo”, que no entanto não pode esclarecer a questão no longo prazo.

Por outro lado, o governo apressou-se em incentivar atividades que suprissem “carências” em seu modelo de crescimento.

Gráfico 2.6.a: Subsídios reais (SUR), 1964-1985

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 SUR Milhões de cruzeiros de 1970 Fonte: APECÂO, 1985.

Aumentou-se a carga de subsídios para incentivar a produção. Este é um forte indicativo de que o sistema financeiro analisado atende mais ao motivo especulação que o investimento produtivo direto, bem como que a produção vicia- se na “superproteção” estatal de atividades ultrapassadas. Os subsídios crescem drasticamente, como forma do governo incentivar a geração de recursos para recompor seu Balanço de Pagamentos. Os incentivos dirigiam-se por exemplo a:

(1) agricultura, (2) Proálcool, (3) Petrobrás, (4) O setor de informática, (5) o setor automobilístico, (6) o setor elétrico-eletrônico. (7) a criação de Zonas Francas, etc. O gráfico 2.6.a mostra a tendência 1964-1972, de pequenos subsídios, ser substituída pelo aumento de incentivos entre 1973-1974. A perda ocorrida em 1975 é compensada por uma disparada de subsídios entre 1976 e 1979. Esse perfil demonstra a ausência de uma política clara e contínua sobre o processo de crescimento. Antes de mais nada expressa cisões dentro das elites quanto à escolha de modelos econômicos.

O crescimento de subsídios indica assim forte necessidade de estímulo econômico governamental para produção privada. Ou seja: um grupo dominante de pessoas vicia-se na utilização do “guarda chuva estatal” para eliminação de riscos e perdas no processo acumulativo. Há um perfil de 10 anos na distribuição dos subsídios reais, tendo como culminâncias 1973 e 1984. Os pontos mais baixos dessa política se encontram em 1967 e 1979. O primeiro desses anos é caracterizado pelo fim da crise 1963-66 e o segundo pelo fim do “dinheiro fácil” no exterior, com a “segunda crise do petróleo” a se iniciar, a guerra Irã x Iraque, Moratória Mexicana de 1982, Guerra das Malvinas, etc. Foram certamente dois momentos de inflexão na política do governo.

Gráfico 2.6.b:

Formação Bruta de Capital Fixo, 1964-1985

6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 FG Fonte: APECÂO, 1986

Nota-se que a formação bruta de capital fixo (FG) cresce satisfatoriamente entre 1963-1976. A partir de 1977 ela apresenta um perfil oscilante. O rápido crescimento da FBCF (FG) entre 1976-77 revela não ser sustentado em 1978. Entre 1979 e 1983, a grande flutuação de investimento produtivo expõe dificuldades econômicas do período de “ajuste” à economia externa. A partir de 1984 o crescimento é retomado, porém em escala muito inferior à tendência 1965- 76.

Há um perfil 1977-86 que mostra antes a importância da poupança externa em eliminar o perfil cíclico da formação de capital fixo, i.e., fordismo periférico.

O ritmo da formação bruta de capital fixo é portanto instável. Cresce organizadamente até 1975, sendo insuficiente até 1972. Dispara em 1976, cai drasticamente em 1977-78, oscilando bruscamente entre 1979 e 1985. A série evidencia “crescimento negativo” ou atrofia em muitos anos, com destaque para 1980-83.

2.7 O comportamento econômico do setor externo Gráfico 2.7.a:

Perfil das exportações (XMSR) e importações de bens e serviços (MBSR). Valores reais de 1970. Período 1964-1985.

0 20000 40000 60000 80000 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 XMSR MBSR Fonte: Apec 1987

As importações ocorrem em escala superior às exportações em quase todo período. Esse perfil se inverte bruscamente a partir de 1982. A tendência aparente de desenvolvimento favorável à relação dívida líquida / exportações se constituía o parâmetro a sustentar o otimismo do governo, quanto ao forte apoio sobre a poupança externa e elevado coeficiente de importações. Esta era de 2,13 em 1964, diminuindo a 1,84 em 1970, mas saltando para 2,53 em 1977, 3,18 em 1978, 4,04 em 1982, terminando a série em 3,75. Como surgiram tais problemas? As importações crescem acima das exportações a partir de 1967; e até 1982. Ocorrem a um ritmo desproporcionalmente elevado entre 1970-74, flutuando para baixo até 1980. A expansão por via das importações da década de (19)70 deveu-se mais a um ajuste cíclico retardado que a um crescimento sustentado. Ao final do processo, constata-se forte inversão, utilizando as exportações para ajustar a economia ao mercado mundial. Ao contrário do projeto político do governo, com a adoção do modelo de crescimento por via das exportações, o mesmo não conseguiu “decolar”, certamente em função do crescente consumo doméstico. Foi só na crise 1981-83 que, com a política restritiva de renda e consumo, as exportações ultrapassaram as importações, gerando o saldo comercial demandado pelo Balanço de Pagamentos (BP).

A deterioração das trocas entre 1966-82 é aliviada por forte esforço de exportação para gerar divisas entre 1982-85. As importações (MAS) crescem assustadoramente entre 1969 e 1974. A partir de 1975, flutua negativamente, puxando a série para baixo e expressando assim a indicação estrutural do poder de compra. Elas têm “picos de consumo”: 1974 -1980- 1983. Conclui-se (1) que o perfil cíclico “normal” é alterado por constantes políticas intervencionistas, (2) que os picos coincidem com demanda por petróleo sob preço reajustado, (3) A aparência das importações sugere perda do controle do comércio exterior pelo governo: O perfil “ande-e-pare (stop-and-go)” nas importações sugere crise de divisas e utilização de poupança externa.