Salutogonese/opplevelse av sammenheng (OAS)

Na gestão seguinte, do prefeito Mario Covas, foram testadas várias metodologias de intervenção, especialmente em relação à provisão de moradias, mas também experiências de urbanização de pequenas áreas públicas ocupadas, por meio de financiamento de material de construção, ora aceitando a assessoria de técnicos ligados à comunidade e testando a proposta de mutirão (área Recanto da Alegria), ora fornecendo apoio técnico direto para a urbanização e reconstrução das unidades (ROSSETTO, 2003).22

Para Rossetto (2003, p.13):

[...] o modelo do Funaps (Fundo de Atendimento à População com Problemas de Subsistência) assumia o subsídio como forma de agregar novas demandas sociais e permitir que as camadas mais pobres pudessem obter uma moradia, entendida como um fator de fixação e agregação social na cidade.

22 _{Ver também Bonduki (1992).}

As obras em favelas utilizavam recursos orçamentários “a fundo perdido”, e os recursos do FUNAPS foram alocados para financiamento de terra e material de construção direcionados aos moradores removidos, com alto subsídio.

Bueno (2000) registra que o programa Profavela retorna da Emurb para a SEBES. E são definidas algumas favelas piloto para a nova implementação do programa, intencionalmente pequenas (em média, com 86 famílias) e de propriedade municipal. O desenho da ação pressupunha a demolição total da favela, remoção temporária dos moradores, para a execução de toda a infraestrutura e das novas casas. Alguns pilotos de construções das moradias, em regime de mutirão, foram testados e começaram os estudos de possíveis formas de regularização fundiária. Foi enviada à Câmara projeto de lei para a desafetação de dez áreas públicas e autorização de concessão onerosa, por 40 anos, para seus moradores.

Houve, portanto, nesse período, o ensaio de novas alternativas para tratar as favelas, mesmo mantendo o atendimento assistencial provisório às famílias que sofressem alguma situação de desabrigo – recursos para retorno ao “local de origem” (outros estados ou municípios), a doação de colchões, cobertores e do Kit- barraco (madeirite, telhas, porta e janelas simples). A implantação do Proluz também é mantida, com o atendimento às favelas localizadas em áreas particulares.

Já a gestão Jânio Quadros representou um retrocesso das iniciativas de consolidação das favelas. Retoma a perspectiva do desfavelamento, conjugada à injeção de recursos para a construção de novas moradias por empreiteiras. Bueno (2000) sinaliza que o desfavelamento foi mais um discurso do que uma ação efetiva, já que foram poucas as remoções de favelas efetivamente realizadas. Porém, foram de muita repercussão, devido à localização estratégica na cidade. Foram removidas as favelas Cidade Jardim, em frente ao Jóquei Clube e à Avenida Cidade Jardim; a favela da Avenida Juscelino

Kubitschek; e a favela Formigueiro, na Vila Maria, antigo reduto eleitoral de Jânio.

Em depoimento, uma assistente social que trabalhava nessa época conta que:

O presidente era Figueiredo, veio a São Paulo e ficou pasmado com a favela Jockey Clube porque enfeiava o local. Da noite para o dia, Jânio mandou remover e um assessor (do presidente) ia com a mala de dinheiro. A pessoa não era avisada antes. Chegava o assessor com a mala, dizia que ela tinha que sair; a pessoa respondia que o marido tinha ido trabalhar e eles diziam: “deixa recado com alguém com o endereço”. A pessoa acordava com o trator na frente do barraco.

Em 1986, a Câmara Municipal de São Paulo (CMSP) aprovou a chamada Lei de Desfavelamento, ou Lei de Operações Interligadas23, que permitia ao poder público vender a empreendedores imobiliários o direito de construir além do zoneamento municipal, em troca da produção de moradias populares, que só podem ser repassadas aos moradores de favelas, o que supostamente “humanizava” a remoção pela oferta de moradia própria (BUENO, 2000, p. 69). No entanto, as novas moradias eram oferecidas em locais muito distantes da favela removida.

O desfavelamento de áreas bem localizadas, com a transferência para unidades com 30 metros quadrados, adquiridas da Cohab, ou construídas com a contratação de empreiteiras e localizadas nas periferias da cidade, segundo Rossetto (2003), foram a tônica do atendimento dessa gestão24.

Na perspectiva do desfavelamento, a exigência institucional era de que o trabalho social se limitasse ao cadastro das famílias e viabilização da remoção.

23 _{As Operações Interligadas foram criadas pela Lei 10.209/1986 e alterada pela Lei}

11.773/1995 e consistia na doação, pela iniciativa privada, de certo número de habitações de interesse social em troca de modificações nos índices urbanísticos e categorias de uso em terrenos de sua propriedade. Ver também, sobre o período, Bueno (2000).

24 Importante destaque faz Rossetto (2003, p. 41), em relação aos recursos investidos. O mesmo item (material de construção para uma unidade de 30m2, por exemplo) tinha valores de financiamento diferentes. As unidades prontas, construídas por empreiteira, tinham um valor de financiamento dez vezes maior do que a unidade autoconstruída.

As remoções começaram com as obras de fundo de vale. As intervenções – realização de obras de microdrenagem, construção de vias públicas em 12 córregos – foram apresentadas como solução para os focos de inundação, bem como as condições de tráfego em vários pontos da cidade (PIRES, 2008). A primeira etapa desse conjunto de intervenções somente foi concluída em 1997 e já contou com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Caixa Econômica Federal.

No período compreendido pelo governo Jânio Quadros, foi registrado o atendimento habitacional a 837 famílias, removidas e reassentadas para conjuntos habitacionais da Cohab, porém, não há registro do número total de famílias removidas com a recente criada Verba de Atendimento Habitacional. A Lei 10.513/1988, baseada em lei de 1964, que regulamenta a disponibilização de recursos públicos que possam ser utilizados de forma rápida – sem passar pelos trâmites exigidos pelas licitações – regulamenta as várias situações em que um responsável pela despesa pode dispensar os processos licitatórios e dispor de recursos para atendimento de situações imprevistas e inesperadas, que exijam, no entanto, solução imediata. Baseado nessa lei, regulamentada por decreto, cria-se o expediente de atendimento às famílias em situação de risco e/ou atingidas por inundação, incêndio ou desabamento (situações de emergência): o fornecimento de recurso em espécie, para que a família adquirisse material e construísse novo barraco em outro terreno, não afetado por situação de risco.

Havia a necessidade de prestar contas desse recurso, controlado pelos expedientes do Tribunal de Contas do Município, no entanto, os registros quantificados e qualificados desses atendimentos não foram arquivados de modo que pudessem ser acessados e controlados pela sociedade, de forma que a recomposição histórica desse atendimento requer pesquisa específica, que cruze informações dispersas em vários setores e expedientes administrativos, com a memória de seus operadores.

O fato, atestado pela experiência dos profissionais que operavam esse atendimento, é que, uma vez atendida a demanda, não se tinha o registro de onde o recurso foi aplicado e se, de fato, foi aplicado na compra de um novo barraco em local adequado. Como o recurso era insuficiente para a provisão de uma moradia adequada, o mais comum era a família removida, com esse recurso, adquirir novo barraco em outra área de risco, como beira de córregos ou morros, onde o valor dos mesmos era menor.

As famílias eram consideradas empecilhos para o primeiro conjunto de obras do Programa de Canalização de Córregos, Abertura de Vias e Recuperação Ambiental de Fundos de Vale (Procav), e somente com o Procav II, desenvolvido a partir de 1997, e com recursos do BID, foi criado um grupo de gerenciamento das obras para desenvolver uma sistemática de remoções, acompanhar sua execução e a efetivação das soluções habitacionais definitivas, ou seja, o atendimento com nova unidade habitacional. O reassentamento passou a ser a contrapartida da prefeitura, exigida pelo banco.

Não havia estrutura de trabalho – instrumentos, métodos e recursos – que permitisse ao técnico social o monitoramento do destino da família, uma vez que o foco era a retirada dos moradores para a liberação de frentes de obra, bem como para registrar como era concluída a intervenção.

Em 1986, as equipes sociais que trabalhavam com as favelas na Secretaria de Bem-Estar Social foram transferidas para a Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) e, operando numa perspectiva de trabalho muito próxima ao período anterior, começam a lançar mão do expediente de orientar as famílias para utilizar os valores recebidos na execução de pequenas melhorias na própria favela, em regime de mutirão. Os moradores recebiam os recursos nominalmente, mas adquiriam coletivamente o material e executavam as pequenas obras também de forma coletiva.25

25 _{Esse expediente resultou em processos do Tribunal de Contas do Município contra os}

1.4 A gestão Luiza Erundina (1989/1992): novos paradigmas para a