As gestões Maluf e Pitta (1992 a 1999) foram marcadas pela implantação do Programa Cingapura – nome pelo qual ficou conhecido o PROVER nessa segunda etapa de ação em favelas – que consistia na construção de edifícios verticalizados em áreas de favelas, com diferenças fundamentais em relação à gestão anterior. Já no segundo ano de governo, lançou-se a primeira licitação de obras e de contratação de gerenciadoras para operar o trabalho social.
As favelas escolhidas para essa etapa estavam localizadas em vias de grande visibilidade (marginais, avenidas de grande fluxo e de ingresso à cidade) e os conjuntos foram edificados justamente na parte mais visível da favela. As licitações eram realizadas em bloco, agregando várias favelas, o que dificultava a participação de empreiteiras de médio porte. A maior parte dos recursos do Cingapura era proveniente de operações de crédito internacionais com o BID e, a partir desse momento, inicia-se um longo processo de formatação de um modo quase unânime de urbanizar favelas, sob a orientação "globalizada" desse financiador.
O Programa de Verticalização e Urbanização de Favelas (PROVER/Cingapura) consistia na urbanização das áreas ocupadas por favelas, preferencialmente com a permanência da população no mesmo espaço. Somente nos casos em que as famílias estivessem morando em
situações de risco ou insalubridade, cuja reversão não se justificaria economicamente, ou quando a área fosse imprescindível para uma obra pública de outra natureza, se procurou outro local para o assentamento, que deveria ser necessariamente próximo ao local de origem, por exigência do órgão financiador32. A execução das obras físicas no Projeto Cingapura é 100% terceirizada. Para a contratação da obra, eram realizadas concorrências públicas internacionais e licitadas as obras em lotes, o que “[...] mudou a visão empresarial sobre o assunto favela. Com a verticalização, esse tipo de intervenção tornou-se atraente frente de serviço para empresas de porte, diminuindo assim a resistência a essa solução antes vista em discursos técnicos” (BUENO, 2000, p. 85).
O fato é que, até aquele momento, as intervenções do poder público em favelas assumiram formatos diversos, ora predominando a perspectiva higienista do desfavelamento e da produção visual da cidade global – acompanhada da verticalização das favelas, ora predominando perspectivas mais democráticas com investimentos em leques diversos de alternativas de ação. A ausência de uma política nacional para o enfrentamento dessa importante face da questão urbana forneceu autonomia aos municípios para desenhar suas políticas, de acordo com a opção de cada governo municipal.
A partir da década de 1990, com contribuições diversas do BID, o que se verificou foi a evolução de um processo de construção de consensos, em torno de um formato quase que “modelar” de intervenção pública nas favelas. Essa formatação aprofunda-se quando da construção de uma política nacional de urbanização de favelas, formulada pelo Ministério das Cidades33 e financiada com recursos do governo federal, por meio do PAC.
32 Bueno (2000) relaciona que a maior parte do recurso provinha do orçamento municipal, completado por recursos do BID e da CEF.
33 Aprofundamos essa reflexão sobre a conjugação de uma proposta modelar de trabalho
em favelas, a partir do financiamento das organizações internacionais de fomento, como o Banco Mundial e o BID, no texto Apontamentos sobre Urbanização de Favelas, Remoções de Moradias e Trabalho Social na Cidade de São Paulo, produzido em parceria com a professora Maura Icleia Bagnatori, e publicado no número 29, na revista O Social em Questão n. 9, RJ, PUC-Rio, Departamento de Serviço Social, 2013.
As gestões Maluf/Pitta representaram enorme retrocesso em relação às políticas desenvolvidas pela gestão anterior. De fato, o programa de construção em regime de mutirão foi suspenso, alegando-se problemas na prestação de contas das associações – que foram investigadas e nenhuma irregularidade constatada – justamente por ter sido, de um lado, o programa de maior destaque da gestão anterior e também aquele que pressupunha a organização dos beneficiários e, portanto, onde de fato se concentraram os movimentos de moradia mais combativos. Apenas as intervenções em favela que eram executadas por empreiteiras – e não pelos próprios moradores – foram mantidas, embora em ritmo reduzido.
No segundo ano da administração Maluf, a Superintendência de Habitação Popular, que na gestão Erundina havia se fortalecido regionalmente, foi centralizada e os escritórios regionais fechados. Foram demitidos os arquitetos e engenheiros não efetivos e todas as assistentes sociais – até então somente mulheres – alocadas no escritório central, e suspensas ou dificultadas as idas a campo para acompanhar as intervenções que se mantiveram no primeiro ano. Criou-se uma situação insuportável, em que os técnicos foram alijados de suas tarefas diárias, com controle de assinatura de ponto e horários, sem mesas e cadeiras suficientes para todos os funcionários, sem orientação quanto a diretrizes ou, ainda, nova divisão de tarefas na então recente condição de trabalho. Pesquisadores denominam esse tipo de situação de "assédio moral coletivo", ou seja, a exposição dos trabalhadores a situações humilhantes e constrangedoras, repetitivas e prolongadas, durante a jornada de trabalho e no exercício de suas funções, podendo implicar situações em que o trabalhador fica inativo, ocioso, como de fato se observou na época.
Nesse contexto, um grupo de assistentes sociais organizou-se e elaborou carta endereçada ao então secretário de Habitação, solicitando definição sobre suas atribuições técnicas, e retomada das condições mínimas de trabalho. A superintendente em exercício considerou o ato uma insubordinação, imputou uma suspensão de quatro dias a todas as assistentes sociais que assinaram a carta e colocou 40 assistentes sociais à disposição da
administração, para serem alocadas em outros setores e secretarias. Alguns técnicos que haviam assinado a carta se retrataram e foram mantidos no quadro da secretaria, mas a maioria manteve sua posição de questionamento em relação às condições degradantes a que estavam submetidos e, paulatinamente, foram sendo transferidos para outras secretarias ou setores da prefeitura (saúde, bibliotecas municipais, funerária) – não sem antes ficarem alojadas em um auditório da secretaria, responsável pela administração dos recursos humanos, aguardando as transferências, algumas das quais negociadas pelos próprios técnicos depois de colocados à disposição.
A gestão Maluf também iniciou o Programa Guarapiranga, com recursos do governo estadual e do Banco Mundial, que era gerido por uma equipe específica, coordenada pelo próprio gabinete. Desde então, há uma administração diferenciada dos demais programas desenvolvidos pela secretaria, operando a partir das diretrizes dos financiadores e não necessariamente da prefeitura.
Bueno (2000, p. 83) registra como exemplo dos desmandos das obras do Cingapura, o fato de que, na Favela do Autódromo, os prédios para reassentamento de moradores foram construídos em um trecho da favela que havia sido urbanizado pela prefeitura um ano antes, e onde foram demolidas casas construídas em mutirão pelos moradores, com financiamento do próprio FUNAPS. A autora destaca também que o número de apartamentos disponibilizados era inferior ao número de moradores das favelas, de tal sorte que apenas uma parte das moradias era substituída, justamente aquelas que faziam frente para as avenidas de grande circulação.
Até a construção das novas moradias, as famílias eram transferidas para alojamentos provisórios, especialmente longe do local de moradia original, o que antes era realizado apenas em casos de emergência e com famílias desabrigadas por acidentes, em época de chuva. Em 1998, havia cinco abrigos provisórios em pleno uso, com aproximadamente 2 mil moradores34.
O trabalho social executado diretamente por funcionários públicos efetivos, concursados, foi totalmente desmontado. As equipes sociais, antes regionalizadas, pautavam as tarefas que deveriam ser aprimoradas ou alteradas, questões a serem aprofundadas, como as reflexões sobre o tipo de trabalho a ser realizado, o papel do técnico social na política, e a estruturação dos programas em si, já antes anotados. Essa prerrogativa profissional perde-se com a licitação das empresas gerenciadoras, que passam a operar o trabalho social, como veremos mais detidamente nos próximos capítulos deste trabalho.
Na gestão Maluf, inaugura-se a política dos grandes conjuntos e a escala pautou um conjunto de mudanças. O trabalho da gente começou a servir para remover. A tarefa era remoção. E remover implica identificar quem é o morador, marcar a casa, fazer o cadastro [...] Tivemos um contingente de profissionais que foi chamado no último prazo do concurso – final do governo Erundina – que não tinham vivenciado outras gestões (e, em especial, as inovações propostas por aquela gestão) e foram formadas para o trabalho na habitação com essa concepção de que nosso trabalho era viabilizar as obras. Na minha opinião, eles estão formados nessa visão. Quando chega outro governo do PT, foi uma grande dificuldade discutir o trabalho social, tanto que a gente discutia muitas vezes, gente o nosso trabalho não é esse, não é fazer a remoção, isso é só uma parte do trabalho social ... (Entrevistada 7).
Em suma, destaca-se a significativa inflexão com relação ao trabalho em favelas, que ocorreu na década de 1990, e foi acompanhada pelos processos de terceirização do trabalho social e pela implantação das exigências dos financiadores internacionais. Interessante notar que a agência financiadora exigia a elaboração de um plano de reassentamento como contrapartida ao recurso da obra, de tal forma que, em função dessa exigência, a maioria das famílias retornou à área depois de construídas as unidades verticalizadas.
Também condicionavam a liberação de recursos ao desenvolvimento de ações de “participação comunitária” na discussão dos projetos e à composição de um plano de trabalho social, no qual as estratégias que viabilizariam essa participação deveriam estar explicitadas. Desse modo, o trabalhador social era
responsável direto por criar e organizar as estratégias que viabilizassem tal participação que, no entanto, parece ter se tornado mais um dispositivo para produzir o referendo às intervenções urbanas, nas quais a população, de fato, pouco pode interferir, do que mecanismo de interferência em relação às decisões de projeto ou relacionadas às alternativas aos processos de remoção.
Importante registrar que, no início desse período, os técnicos sociais apoiavam-se nas exigências do agente financiador para operar alguns processos participativos e modelar atividades de formação para os moradores de loteamentos irregulares. Mas, esse foi também o período em que, progressivamente, foram perdendo autonomia na composição dos planos de ação. Sob a justificativa de ampliação da capacidade operativa da secretaria, o aumento da contratação de trabalho técnico terceirizado permitiu progressivamente afastar os profissionais críticos em relação à restrição das informações repassadas à população e o caráter formal e o parcial da participação dos moradores, apenas como mecanismo de referendo a projetos desenhados em escritórios e afastados das expectativas e reivindicações populares.
Além disso, vale notar que a remuneração para o desenvolvimento do trabalho social, presente no primeiro momento nos financiamentos internacionais e, posteriormente, incorporado aos programas do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, produziu nova inflexão: atraiu tanto empresas já constituídas no mercado (empreiteiras, gerenciadoras), quanto profissionais das áreas de ciências humanas (pedagogos, psicólogos, sociólogos, cientistas sociais, antropólogos), que passaram a disputar esses recursos, defendendo “novas” contribuições e “novas” qualificações para o desempenho desse trabalho, de tal modo que, hoje, o Serviço Social deixou de ser profissão majoritária no campo da política habitacional.
1.6 A retomada da ação territorializada: inserção das favelas na