Apesar das diferenças nas análises das causas de sua emergência, a maioria dos autores converge para o reconhecimento de que o Estado Social, ou “Estado de Bem-Estar”, consolidado no século XX em grande número de países, formou-se em face de situações alarmantes e crescentes de desigualdade social, provenientes da desordem gerada pelo declínio do liberalismo econômico e do abstencionismo do Estado de Direito (Vianna, 1997; Díaz, 1972; Dellagnezze, 2010; Simões, 2012; Simões 2013).13
3.1 Expansão do “Bem-Estar”
Estudos sugerem ainda que a expansão do “Estado de Bem-Estar”, iniciada em 1930, deveu-se (1) ao processo de industrialização nos séculos XIX e XX, que proporcionou mudanças econômicas, sociais e excedente de riqueza; coube ao Estado transformar a riqueza em proteção e direitos aos indivíduos e à sociedade; (2) à acumulação e legitimação capitalista pelo Estado, que atendeu, por intermédio de uma renda mínima, à mão de obra excedente, para suprir necessidade decorrente do avanço da tecnologia no campo social e no campo econômico; (3) às configurações históricas que mostraram que a capacidade das instituições em efetivar políticas sociais é diretamente proporcional à autonomia do Estado; (4) ao acordo entre o capital e o trabalho organizado - empresários, possuidores do capital, e trabalhadores, possuidores do trabalho organizado -, que passaram a demandar do Estado políticas sociais para corrigir os problemas surgidos do acordo estabelecido entre as duas partes; (5) à progressiva ampliação dos direitos universais dos
12 O Constitucionalismo Moderno tem sua origem nas revoluções da Inglaterra em 1688, dos Estados Unidos em 1776
e da França em 1789; alguns estudos indicam o texto da “Magna Carta” (1215), que já continha “dois elementos
essenciais do constitucionalismo: a declaração dos direitos fundamentais e a limitação do poder do Estado” (Magalhães, 2008: 85).
13 John Maynard Keynes (1883-1946), economista britânico, influenciou a macroeconomia moderna, na teoria e na
prática, ao defender uma política econômica de Estado intervencionista (economia keynesiana, conhecida como “Welfare State” ou “Estado de Bem-Estar Social”), por intermédio da qual os governos usariam medidas fiscais e monetárias para mitigar os efeitos adversos dos ciclos econômicos, como, por exemplo, a recessão (Dellagnezze, 2010).
cidadãos, começando com os direitos civis, passando pelos direitos políticos e, finalmente, pelos direitos sociais; incluindo ações de proteção contra riscos sociais (doença, velhice, morte, desemprego), contra a pobreza (programas de mínimos sociais) e de garantia de acesso aos serviços de educação e saúde (Arretech, 1995; Soares, 2001). Contudo, esses direitos foram relegados praticamente à benemerência da esfera privada; por isso, os direitos universais promoveram, entre outros favoritismos, o clientelismo político (Marshal, 1967). 3.2 Clientelismo político
Embora tenha instituído direitos universais como educação e saúde, o Estado Social não instituiu políticas integrativas da cidadania e entregou-as à diligência de governos estaduais e municipais, os quais delegaram os direitos à filantropia da sociedade civil, que prestava os respectivos serviços (educação e saúde) segundo interesses e prioridades locais.
Cidadão, portanto, distingue-se agora dos pobres: a questão social dos trabalhadores, ou das classes assalariadas urbanas, para se constituir, a partir de 1930, como uma questão da cidadania; enquanto a questão da pobreza, dos desvalidos e miseráveis – exatamente por não estarem inseridos no mercado de trabalho – continua sendo uma questão social de responsabilidade social da esfera privada, da filantropia. É, portanto via trabalho que determinados problemas sociais da realidade brasileira transformam- se em questão social, e como algo pertinente à esfera pública (Cohn, 2000: 388).
O Brasil inaugura o Estado Social em 1930, cujo “populismo” persistiu até 1960, e caracterizou o alargamento das relações clientelistas, de concessão de favores, como a forma principal de relação entre Estado e sociedade – no período a tradição se enraizou ainda mais na cultura política brasileira (Sales, 1992; Silva, 2009).
O Estado Social assim se delimita ao âmbito dos direitos sociais clássicos, definindo-se, por isso, como um Estado trabalhista (...) porque, em relação aos universais, referidos à população excluída do mercado do trabalho, sua iniciativa é meramente assistencialista- caritativa (Simões, 2012: 229).
A cidadania ficou restrita aos trabalhadores, pessoas inseridas no mercado de trabalho, e a conquista dos direitos trabalhistas se deu em detrimento da questão social de ampla parcela da população, que se
encontrava entre a linha da pobreza e indigência ou abaixo da linha da indigência.
3.3 Direitos sociais clássicos
O governo brasileiro (intitulado “Provisório”), em 1930, instituiu os direitos sociais, tendo em vista políticas públicas direcionadas aos trabalhadores, assegurando-lhes direitos trabalhistas, previdenciários e sindicais, além do direito à saúde e à educação no âmbito laboral; por isso, a denominação de “clássicos” se refere ao qualificativo de direitos categoriais, em que se inclui estritamente o conjunto da classe trabalhadora. Esses direitos foram formulados em decorrência das relações de trabalho; por isso caracterizam-se pela setorialização – direitos limitados, direta ou indiretamente, ao mercado de trabalho, cujo abrandamento, pelo Estado, ocorreu por meio de sua regulação conjugada com o capital (Simões, 2102; Simões, 2013).14
O contexto possibilitou eleger uma primeira distinção entre os direitos sociais clássicos e os direitos sociais universais, apresentados posteriormente. Na particularidade do caso brasileiro, é fundamental entender que o alargamento da responsabilidade pública pela proteção social – não propriamente um “welfare” – começou somente nas duas últimas décadas do século XX, como na maioria dos países latino-americanos, em contexto histórico caracterizado por longos processos políticos ditatoriais, que postergaram a maturação democrática da sociedade.15
3.4 Regimes totalitários
Após ter seu momento áureo no pós-guerra, o declínio do modelo social se enraizou na crise estrutural da economia, potencializada pelos dois choques
14 Os direitos sociais clássicos foram instituídos, em meados do século XIX, inicialmente, em decorrência do
compromisso histórico (gerado do conflito de interesses entre duas classes) entre a burguesia industrial e os operários. No país, foram formulados desde a “República Velha” (1889 a 1930) e providos de forma sistemática no “Estado Social
Corporativista” (Constituição de 1934), que nessa ocasião instituiu políticas públicas de âmbito nacional, estritas às relações de trabalho, que (1) não tinham a disposição universal; (2) qualificaram-nos como um todo e não isoladamente, conciliados nos moldes corporativistas; (3) foram consolidadas a partir da instituição orgânica do Ministério do Trabalho, Justiça Social, Previdência Social (Instituto de Aposentados e Pensionistas) e a organização sindical. Esses direitos foram sucessivamente mantidos e ampliados pelas constituições seguintes, inclusive na CF/88. Cabe destacar que o “corporativismo getulista”, nesse campo, não se manifestou no conteúdo desses direitos, e sim na natureza da efetividade desses órgãos. Por isso, foram direitos que, extinto o corporativismo, mantiveram-se e aperfeiçoaram-se sucessivamente, durante todo o período do Estado Social e especialmente no Estado Democrático (Simões, 2012; Simões; 2013).
15 Destaque-se que desde a Constituição Federal de 1934 o Estado incluiu os direitos sociais universais, referentes à
seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura, desporto, ciência e tecnologia, meio ambiente, família, criança, adolescente, idosos e índios, com forte tendência à teoria do “Estado de Bem-Estar Social” (Dellagnezze, 2010).
do petróleo que ocorreram no decurso dos anos 70. O momento histórico mostra que os Estados permitiram, mesmo utilizando políticas recessivas como forma de combate à crise, que, contraditoriamente, as despesas continuassem altas, em detrimento de seus recursos e, até mesmo, ampliaram a dívida externa. Em resumo, a crise levou “ao endividamento e consequentemente à impossibilidade de desenvolver políticas e orientações econômicas com a autonomia de outrora” (Carinhato, 2008: 40).16
“As dificuldades econômicas do período indiscutivelmente acentuaram a polarização política e introduziram fissuras no consenso acerca do Estado de Bem-Estar Social” (Vianna, 1997: 15), somada ao auge dos regimes totalitários, antidemocráticos, como “a Alemanha nazista, a Itália fascista, a Espanha franquista, o Portugal salazarista que foram, e continuam sendo, nos dois últimos casos, Estados sociais” (Bonavides, 2009: 546).17
A instituição em 1988 do Estado Democrático de Direito no país foi impulsionada, em linhas gerais, pela própria demanda de descentralização mais diretamente relacionada à redução do papel do Estado antidemocrático, visando: (1) estender o acesso aos direitos sociais a toda a população; (2) romper com a ditadura militar e exigir do Estado “centralizador” (nacional, regional e local) compromissos democráticos, efetivação de uma agenda de provisão de necessidades sociais; (3) estimular e ampliar a participação política, com presença e luta de movimentos sociais, além dos movimentos sindicais, e fortalecer a institucionalização democrática no país, pela descentralização do Estado; (4) enfrentar problemas referentes à regulação econômica e social para a efetivação dos direitos sociais, o que ainda ocorre de forma tardia e frágil (Santos, 1992; Sposati, 2007), “devido à excessiva burocratização e ineficiência do Estado que, em última instância, seriam inibidoras da livre iniciativa dos agentes sociais” (Barbosa, 2010: 01).
16 Instituições financeiras, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, tiveram importante papel na
renegociação das dívidas externas ao auferirem empréstimos e um prazo maior para o pagamento. Em contrapartida, obrigaram os países a pôr em prática um plano único de ajustamento de suas economias, ditando as seguintes metas: “combate à inflação, através da dolarização da economia e valorização das moedas nacionais, associado a uma ênfase
na necessidade de ajuste fiscal”; e concomitantemente, a reforma do Estado (mormente privatizações e reforma administrativa), desregulamentação dos mercados e liberalização comercial e financeira. “Aplicadas tais políticas
reformistas, o país estaria apto para o crescimento econômico” (Carinhato, 2008: 40).
17 Exemplificado nos regimes da Itália fascista que teve seu auge nos anos de 1919 e 1920 (disponível em:
<http://www.historiadomundo.com.br> Acesso em: out. 2013) e da Alemanha nazista, que iniciou em 1919, quando foi fundado o partido nazista e teve seu auge em 1933, quando Hitler impôs a doutrina (disponível em: <http://www.brasilescola.com> Acesso em: out. 2013).