A proposição de pagamentos pela conservação ambiental, que viabilizem a manutenção de serviços de suporte fornecidos pela natureza é identificada na literatura jurídica, econômica e de politica públicas ambientais como alternativa aos instrumentos clássicos de controle de comportamento utilizados pelas normas ambientais: os instrumentos de comando e controle. No entanto, apesar do potencial da remuneração pelos serviços prestados para a mitigação da destruição da natureza, a ideia de valoração e atribuição de valor pago, pela conservação dos ecossistemas, desperta críticas, por parte de quem percebe esta iniciativa como uma tendência à mercantilização e privatização da natureza.
A iniciativa de atribuição de um valor aos serviços ecossitêmicos teve como marco inicial a publicação na revista Nature, que em 1997, publicou
um polêmico artigo sobre o valor dos serviços prestados pela natureza, os quais, expressos em cifras monetárias, chegariam a trinta e três trilhões de dólares norte-americanos, sendo que o Produto Interno Bruto(PIB) mundial na época era de dezoito trilhões de dólares(NUSDEO, 2012, p.15).
O artigo ressaltava o fato, de que a maior parte dos serviços ecológicos estava fora das relações de mercado e, por isso, haveria uma demanda desproporcionalmente alta por eles, em comparação à sua disponibilidade. Os autores, deste artigo, pertenciam à linha de pensamento conhecida como economia ecológica, que tinha como preocupação ampliar o objeto da economia, propondo
105 incluir a existência física dos recursos econômicos anteriormente à sua valoração, até a sua existência posterior, na forma de resíduos (NUDEO, 2012).
A grande dificuldade reside no fato de desenvolver metodologias capazes de atribuir valor monetário aos serviços prestados pela natureza e, apesar das críticas, o trabalho foi importante, pois serviu de base para o estabelecimento da discussão sobre o pagamento pelos serviços ambientais. A economia ecológica está trabalhando em técnica de valoração, que deem conta da complexidade dos ecossistemas (NUDEO, 2012).
A questão da identificação e valoração de serviço e de remuneração é uma opção fortemente relacionada aos aspectos sociais e de equidade, uma vez que é comum a presença de povos indígenas, populações tradicionais, agricultores familiares e pequenos produtores em áreas de ecossistemas, que necessitam ser preservados e, que poderão ser beneficiados com o pagamento por serviços ambientais, que permite a compensação pelos ônus da preservação, uma vez que mais áreas de ecossistemas preservados pode significar menos produção econômica.
No caso dos pequenos produtores rurais é comum verificar que, na maioria das vezes, apresentam instabilidade econômica, principalmente em função de fatores sazonais e financeiros, o que dificulta ou mesmo impede o cumprimento da legislação ambiental, sem haver comprometimento de sua renda propriamente dita. A partir deste cenário, surge em diversas regiões brasileiras, o chamado: Pagamentos por Serviços Ambientais (Payments for Environmental Services), que emergem como uma perspectiva econômica em relação ao direito e ao meio ambiente. A ideia de serviço ambiental está impregnada à necessidade de manter a
106 capacidade da natureza de reproduzir as condições ambientais que sustentam a vida do planeta (BORN e TALOCCHI, 2002).
Segundo Daily (1997), os serviços ecossistêmicos são as condições e processos pelos quais os ecossistemas e as espécies que fazem parte deles, sustentam e alimentam a vida humana, além de manterem a biodiversidade e a elaboração dos produtos dos ecossistemas. Podem, portanto, ser definidos como os benefícios proporcionados pela manutenção dos ecossistemas naturais, como a proteção das fontes de água e o equilíbrio do ciclo hidrológico, a remoção do carbono atmosférico, as belezas cênicas, a proteção e a fertilidade do solo, a biodiversidade, o equilíbrio climático e o conforto térmico, entre outros. E o pagamento por estes serviços constitui-se na transferência de recursos, monetários ou não monetários, para aqueles que ajudam a conservar ou produzir tais serviços mediante a adoção de práticas, técnicas e sistemas na agricultura, na indústria ou no meio urbano.
A Costa Rica, mundialmente, foi pioneira no pagamento por serviços ambientais (PSA), uma vez que Lei Florestal de 1997 permitiu que proprietários de terra passassem a receber pagamentos por usos específicos do solo, incluindo novas plantações, manejo sustentável de madeira e conservação de florestas nativas. O programa é financiado por receitas provenientes da venda de combustível fóssil, de companhias geradoras de energia hidrelétrica privadas, da venda de certificados de carbono, entre outros. O governo criou uma taxa, que incide sobre o consumo de água e gasolina do País, cuja arrecadação é revertida a proprietários de florestas. O valor de diferentes serviços ambientais pago para proprietários de florestas primárias na Costa Rica Varia de $50 a $70 por hectare por
107 ano. Com esta medida, foi possível frear o quadro de desmatamento local (MONZONI, 2007)
É possível citar ainda outras experiências internacionais de execução de políticas de PSA tais como: o governo federal mexicano premia financeiramente comunidades e donos de propriedades rurais que preservam suas florestas e áreas de mananciais e, em Nova York, 9,5 milhões de habitantes bebem de suas torneiras uma água que não passou por qualquer sistema de filtragem e depuração a não ser aquele feito pela engenhosidade da própria natureza, pois a cidade percebeu que seria mais vantajoso economicamente proteger seus mananciais da poluição e do assoreamento do que gastar "os tubos" em sistemas de saneamento (MONTEIRO, 2010).
No Brasil, existem diversos projetos e políticas públicas de conservação embasados pelo PSA em curso e, conforme MONTEIRO (2010), podemos citar:
• Proambiente: o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produção Familiar (Proambiente), criado em 2000 pela sociedade civil e incorporado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) em 2003, premia com um terço de salário mínimo agricultores e pecuaristas que incorporam práticas menos impactantes em sua produção, como, por exemplo, a não-utilização de agrotóxicos ou a implantação de sistemas agroflorestais (SAF's);
• ICMS ecológico: os Estados brasileiros repassam, por lei, 25% da arrecadação do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS. Alguns municípios criaram regulamentações que permitem alocar 5% deste repasse em projetos de preservação ambiental;
• Compensação ambiental: trata-se de uma "compensação" financeira aos impactos ambientais inevitáveis em empreendimentos - como, por exemplo,
108 testes com produtos químicos no mar para a perfuração de jazidas de petróleo -, paga aos Estados que, por sua vez, investem o dinheiro em projetos de preservação;
• Reposição florestal: voltado para empreendimentos madeireiros, trata- se de um mecanismo de fomento ao reflorestamento de áreas, seja por meio de do cumprimento de regras de manejo florestal (só é permitido cortar uma parcela de árvores, e não todas), ou do pagamento de uma taxa de reposição, que irá financiar o reflorestamento em outras áreas;
• Isenção fiscal para RPPN's: mecanismo que isenta do pagamento do Imposto Territorial Rural (ITR), proprietários de Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN's);
• O Programa Bolsa Verde: visa promover a utilização de pagamento por serviços ambientais no Brasil e integra o Plano Brasil Sem Miséria, do Governo Federal. Consiste em um Programa de Apoio à Conservação Ambiental (Bolsa Verde) e Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais criado pela Lei Federal 12.512/2011 e regulamentado pelo Decreto Federal 7.572/2011. O objetivo principal deste programa é apoiar famílias em situação de extrema pobreza que desenvolvem atividades de conservação ambiental. Inicialmente foi direcionado aos estados da Amazônia Legal e, posteriormente, a intenção é expandir para outras regiões do Brasil.
O Programa Bolsa Verde é um exemplo de política ambiental que deseja, por meio de de incentivos econômicos, promover a manutenção da cobertura vegetal da propriedade onde a família beneficiária está inserida e o uso sustentável dos seus recursos naturais. A única fonte de financiamento do Programa Bolsa Verde é o orçamento da União e, em seu lançamento, o governo previu um desembolso de R$
109 10 milhões em 2011 e R$ 230 milhões até 2014 para atender 73 mil famílias. O benefício para a família tem vigência de dois anos, podendo ser renovável por mais dois (REVISTA GLOBO RURAL ON-LINE, 2011).
Para ter acesso ao recurso, as famílias precisam atender a dois requisitos: a) estar inscrita no Cadastro Único para Programas Sociais do governo federal e em outro cadastro a ser mantido pelo Ministério do Meio Ambiente contendo informações sobre as atividades de conservação; e b) aderir ao Programa Bolsa Verde por meio de assinatura do termo de adesão, no qual estão especificadas as atividades de conservação a serem desenvolvidas.
O valor para cada família é de R$ 300,00 a cada três meses e não há previsão legal de reajuste. O incentivo financeiro é proporcional à dimensão da área preservada. Recebe mais quem preservar mais, até o limite de hectares correspondente a quatro módulos fiscais, em seu respectivo município. As duas modalidades, previstas no Programa Bolsa Verde, são a manutenção e a recuperação da cobertura vegetal nativa. A primeira é uma forma de remuneração (premiação) pelos serviços ambientais prestados pelos proprietários e posseiros rurais e começou a estar disponível para solicitações a partir de 2010. A segunda visa ao repasse de um montante menor de recursos financeiros e ao repasse de insumos para os beneficiados restaurarem, recomporem ou recuperarem a área com espécies nativas, com abertura para adesão em 2011.
Em Minas Gerais, desde 2009, já existia um programa semelhante ao Federal, com esta mesma denominação: “Bolsa Verde”. Ele foi instituído pela Lei 17.727, de 13 de agosto de 2008 sendo regulamentado pelo Decreto 45.113, de 05 de junho de 2009. Fazem parte do Comitê Executivo do Programa Bolsa Verde, o Instituto Estadual de Florestas (IEF), o Instituto Mineiro de Gestão das Águas
110 (IGAM), a Empresa de Assistência Técnica Rural (EMATER), o Gabinete do Secretário Extraordinário para Assuntos de Reforma Agrária do Estado de Minas Gerais (Seara), o Instituto de Terras do Estado de Minas Gerais (ITER), a Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Minas Gerais (FAEMG) e a Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Minas Gerais (FETAEMG). Este programa também apresenta como objetivo principal a concessão de incentivos financeiros aos proprietários e posseiros que já preservam, ou que se comprometem a recuperar a vegetação de origem nativa, em suas propriedades ou posses. Por meio de do apoio recebido os produtores são estimulados a empregar melhores práticas de uso da terra e, com o aumento de áreas de conservação diversos benefícios são gerados para a coletividade, tais como serviços hídricos, conservação da biodiversidade, absorção de gases-estufa, entre outros.
A prioridade é dada aos agricultores familiares e pequenos produtores rurais e, também, aos produtores, que tenham a sua propriedade localizada no interior de unidades de conservação, e sujeitos à desapropriação. O incentivo financeiro é proporcional à dimensão da área preservada; receberá maior valor quem preservar mais, até o limite de hectares correspondente a quatro módulos fiscais em seu respectivo município. Os pagamentos terão duração de cinco anos consecutivos, desde que o proprietário ou posseiro rural mantenha a área objeto do benefício protegida e conservada. A concessão do benefício poderá ser suspensa, no caso da não observância das ações de proteção e conservação previstas, e os proprietários serão obrigados a ressarcir as parcelas já recebidas.
No programa Bolsa Verde, estão previstas duas modalidades de apoio ao produtor rural, destinadas à manutenção e à recuperação da cobertura vegetal nativa. A primeira, é uma forma de remuneração (premiação) pelos serviços
111 ambientais prestados pelos proprietários e posseiros rurais, disponível desde 2010 e a segunda, visa ao repasse de um montante menor de recursos financeiros e ao repasse de insumos para os beneficiados restaurarem, recomporem ou recuperarem a área com espécies nativas. Ambas as modalidades estão disponível para adesão desde 2011. As duas formas de estratégias foram previstas para atender as realidades distintas existentes no Estado de Minas Gerais, uma vez que há regiões que apresentam grande percentual do território com cobertura vegetal nativa, na forma de pequenos ou médios fragmentos, que somados podem representar mais da metade da área e há outras regiões onde a substituição da cobertura vegetal nativa por outros usos do solo foi quase total e resta pouca densidade de cobertura vegetal.
Esta afirmação pode ser verificada no mapa 1, abaixo, que apresenta a distribuição da flora nativa existente em Minas Gerais até o ano de 2007, obtido no Manual de Procedimentos do Bolsa Verde.
112 Fonte: Manual de Procedimentos do Bolsa Verde.
Disponível em http://www.cartilha.cienti.com.br/manual_bolsa_verde.pdf. Acesso Mapa 1 Representação da cobertura vegetal existente em Minas Gerais até o ano de 2007
113
em 25 de junho de 2016.
Complementando a informação sobre a cobertura vegetal, segundo o Mapa da Flora Nativa e dos Reflorestamentos de Minas Gerais (estudo elaborado pelo Instituto Estadual de Florestas em parceria com a Universidade Federal de Lavras), em 2005, apenas cerca de 33,8% do território de Minas Gerais mantinham cobertura vegetal nativa. Esse percentual está assim dividido entre os principais biomas e suas principais tipologias:
. Cerrado: 19,94% - Campo: 6,60%
- Campo cerrado: 2,56%
- Cerrado Stricto Sensu: 9,48% - Cerradão: 0,61%
- Veredas: 0,69%
- Mata Atlântica: 10,33% - Campo Rupestre: 1,05%
- Floresta Estacional Semidecidual: 8,90% - Floresta Ombrófila: 0,38%
• Caatinga (Floresta Estacional Decidual): 3,48%
O IEF é o responsável pela execução operacional, diretamente ou em articulação com outras instituições que compõem o Comitê Executivo, atuando como Secretaria Executiva da Bolsa Verde. O valor pago do benefício em 2010 e 2011 foi de R$ 200, 00 por ano para cada hectare coberto com vegetação nativa. Os recursos são do Projeto Estruturador Conservação do Cerrado e Recuperação da
114 Mata Atlântica e do Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas (HIDRO), sendo que a partir de 2011, também é usado o montante das multas aplicadas em função de infrações à Lei nº 14.309 de 19 de junho de 2002, que dispõe sobre as Políticas Florestais e de Proteção à Biodiversidade no Estado.
Os produtores que desejarem participar do programa devem apresentar suas propostas, individuais ou coletivas, que serão submetidas a uma validação dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CDBS), nos municípios em que estes conselhos estiverem já instituídos. Nos municípios, em que não houver Conselho criado e em funcionamento, a validação caberá ao IEF ou entidade com Termo de Cooperação Técnica para a implementação do programa.
As propostas dos produtores serão avaliadas e receberão pontos de acordo com critérios que contemplam a existência da reserva legal, as boas práticas ambientais, como o uso de controle agroecológico no combate a pragas. A pontuação cresce no caso de propostas coletivas, ou seja, quando há um número maior de propriedades.
A análise deste programa permite verificar, como ganhos principais do Programa Bolsa Verde, o apoio ao produtor rural (proprietário ou posseiro) para a efetiva implementação de ações de conservação e recuperação e, também, o benefício ambiental auferido pela coletividade. Desta forma, como um programa de política pública, o objetivo é que o Bolsa Verde se consolide em todo o território do Estado de Minas Gerais, de forma permanente e universal, acessível a todos os posseiros e produtores rurais que aceitem se vincular ao processo nos termos da legislação.
115 Conforme será possível verificar no capítulo quarto, a necessidade de tutelar o ambiente, fez com que uma série de restrições surgisse com relação aos poderes do proprietário sobre sua terra. A repartição da responsabilidade de promoção do bem comum entre Estado e a sociedade, fez com a propriedade passasse a ter também uma função social, assim a atividade na propriedade rural (e também urbana) não pode mais ser exercida apenas no interesse do sujeito que a executa, mas, principalmente, no interesse da sociedade. Em sua dimensão ambiental, esta função tem como objetivo a manutenção do equilíbrio ecológico, por isso o proprietário é obrigado a respeitar as áreas especialmente protegidas pela legislação como as Após e a ROL.
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3 A TUTELA AMBIENTAL DA PROPRIEDADE PRIVADA E A FUNÇÃO SOCIAL. PROPOSTAS DE FLEXIBILIZAÇÃO DA LEGISLAÇÃO E O PRINCÍPIO DE PROIBIÇÃO DE RETROCESSO
A propriedade privada pode ser conceituada como um direito que dá ao seu titular poderes de usar, gozar e dispor de uma determinada coisa, cabendo ao Poder Público estipular limitações, tendo em vista o direito do outro. Representa o ponto central do sistema capitalista, sendo que, nos primórdios deste sistema, o conceito de propriedade carregava um forte sentimento individualista, típico do período Liberal. De acordo com o art. 17º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), o direito de propriedade apenas era passível de violação em casos de “necessidade pública legalmente comprovada” e “sob condição de justa e prévia indenização”. Como a sociedade era regida por princípios da liberdade individual e igualdade formal, a população marginalizada (maioria) era oprimida por esta liberdade garantida friamente pela lei.
Marx e Engels (2003) contestaram fortemente a apropriação individual dos bens de produção. O sistema comunista implantado na Rússia, a partir da Revolução Russa de 1917, inovou os contornos da propriedade, colocando o Estado como proprietário único dos meios de produção. Para os autores, a propriedade privada é a raiz de todos os males e fundamento da opressão humana. Partindo dessa premissa, na utopia de justiça social, os autores condenavam e defendiam a extinção da propriedade privada, pois acreditavam que estava na coletivização e na socialização a redenção humana frente a opressão e à exploração.
Horrorizai-vos porque queremos abolir a propriedade privada. Mas, em vossa atual sociedade, a propriedade privada já está abolida para nove décimos de seus membros; ela existe precisamente porque não existe para
117 esses nove décimos. Censurai-nos, portanto, por querer abolir uma propriedade cuja condição necessária é a ausência de toda e qualquer propriedade para a imensa maioria da sociedade. Numa palavra, censurai- nos por querer abolir vossa propriedade. De fato é exatamente isso o que queremos (MARX e ENGELS, 2003, p.62).
Apesar de posições contrárias, o direito de propriedade acabou se consolidando, na maioria dos países, como absoluto, exclusivo e perpétuo, direcionado unicamente para o seu titular (proprietário), que utilizava o bem quando, onde, como e enquanto lhe aprouvesse e as demais pessoas deveriam respeitar o seu direito de uso, gozo e disposição. Mais adiante é que surgiram as limitações ao direito de propriedade, que consistem nos condicionamentos que atingem os caracteres tradicionais desse direito. A abordagem sobre o direito de propriedade, sob a perspectiva histórica, demonstra que ele sofreu transformações no decorrer do tempo apresentando contorno e conteúdo sempre variável, de acordo com o contexto social e histórico, no qual se encontra inserido.
Partindo da propriedade coletiva do início dos tempos, passando pelos romanos, pelo liberalismo incutido na revolução francesa e sua propriedade “sacre et
inviolabile” para chegar ao período atual, constata-se que, a partir do século XX,
ocorreu uma grande transformação do conceito de propriedade, que ganhou um novo contorno, com a obrigação de cumprir a função social.
A origem da propriedade da terra e a questão agrária no Brasil também derivam dos diferentes processos históricos pelos quais o país passou. A formação territorial é consequência do processo, por meio de da qual o capital submeteu a terra à sua lógica de exploração econômica. O processo de ocupação colonial teve início com a destruição dos territórios dos povos indígenas, porém este processo não provocou, de início, a constituição da propriedade privada capitalista da terra,
118 porque a Coroa portuguesa emitiu, para os exploradores colonialistas, os títulos de sesmarias que lhes davam, apenas, o direito de uso das terras reais.
De acordo com a Lei de 26 de Junho de 1375 a Coroa tinha ainda o direito de reaver as terras se não estivessem sendo exploradas, com a prática da lavoura e semeio da terra. Sobre o período colonial que durou até a independência é relevante a afirmação de Martins (1980, p. 70-71)
até a extinção do regime de sesmarias, em 1822, a concessão real era o meio reconhecidamente legítimo de ocupação do território. O regime de sesmarias era racialmente seletivo, contemplando os homens de condição e de sangue limpo, mais do que senhores de terras, senhores de escravos. A sesmaria não tinha os atributos da propriedade fundiária de hoje em nosso país. A efetiva ocupação da terra, com trabalho, constituía o requisito da apropriação, revertendo à Coroa o terreno que num certo prazo não fosse trabalhado. Num país em que a forma legítima de exploração do trabalho era a escravidão, e escravidão negra, os "bastardos", os que não tinham sangue limpo, os mestiços de brancos e índias, estavam destituídos do direito de herança, ao mesmo tempo em que excluídos da economia escravista. Foram esses os primeiros posseiros: eram obrigados a ocupar novos territórios porque não tinham lugar seguro e permanente nos territórios velhos. Eram os marginalizados da ordem escravista que, quando alcançados pelas fazendas e sesmarias dos brancos, transformavam-se em agregados para manter a sua posse enquanto conviesse ao fazendeiro, ou