No estudo das relações entre países ou entre um país e um organismo internacional (como um banco multilateral de desenvolvimento, por exemplo), comumente é observada a política externa dos envolvidos e suas condicionantes. Nos estudos sobre as condicionantes das relações internacionais de um país, como Cervo (2003; 2008) e Pinheiro (2004), evoca-se o conceito de “paradigma” para se entender os desígnios estratégicos e as grandes linhas da ação internacional por parte dos Estados bem como em que tipo de concepções elas estão ancoradas.
Em Amado Cervo (2003), por exemplo, o paradigma da política externa de um país tem as seguintes características: (1) um conjunto de ideias que imprimem sentido à realidade social (cosmovisão); (2) determina a percepção de interesses e objetivos; (3) molda o plano de ação ou as estratégias de como agir ou atuar na realidade na qual se está inserido. Aqui se
abrem parênteses para comentar que embora a caracterização acima possa sugerir uma definição construtivista, com ênfase na dimensão ideacional (o que engloba ideias, percepções, interesses e valores), os paradigmas de Cervo são elaborados a partir das experiências históricas latino-americanas (em especial, a brasileira)67, sobretudo com base na
dimensão econômico-política.
A tentativa de conceituar os paradigmas articulando a dimensão material (dos fatos e ações concretas) e a dimensão ideacional ocorre de uma forma mais clara no policy paradigm de Hall. Para o autor, esse conceito caracteriza-se por “[being] embedded in the very terminology through which policymakers communicate about their work, and it’s influencial because so much of it is taken for granted and unamenable to scrutiny as a whole” (HALL, 1993: 279). Seu foco está em entender como os paradigmas se mantêm ou mudam ao longo do tempo, articulando e tentando transcender duas perspectivas: a de mudanças em função do acúmulo de anomalias (“erros” no plano da experiência concreta em relação às expectativas geradas pelo próprio paradigma) e a de mudanças em função dos desafios à autoridade legitimadora concomitante à introdução de novas interpretações. Para isso, o autor introduz o conceito de aprendizagem social - “a deliberate attempt to adjust the goals or techniques of policy in response to past experience and new information” (HALL, 1993: 278) -, por meio do qual a mudança ocorreria quando novos significados em torno das anomalias se consolidassem (BLYTH, 2013: 211). Em outras palavras, a aprendizagem social não é incompatível nem com uma perspectiva mais materialista nem com uma mais ideacional e pode se referir tanto às mudanças como às adaptações de paradigmas.
Retornando ao quadro teórico-conceitual de referência de Cervo (2003), são definidos quatro paradigmas, em termos típicos ideais, no que se refere às relações internacionais de um país: o liberal-conservador, o desenvolvimentista, o normal e o logístico.
O paradigma liberal-conservador está historicamente situado entre as independências administrativas dos países latino-americanos até a Crise de 1929, com instituições moldadas em um liberalismo de matriz europeia, conformados à divisão internacional do trabalho no qual os países do centro se especializaram nas manufaturas e os da periferia na exportação de produtos primários. A conceituação de sociedade era a de composição simples, composta de dois grupos: de um lado, os grandes proprietários de terras (donos do poder) e, do outro, o
67O próprio autor utiliza desses conceitos para a análise de outros países latino-americanos como pode ser observado em seu livro: “Relações Internacionais da América Latina: velhos e novos paradigmas”.
resto. O Estado servia ao primeiro grupo, que no plano internacional se manifestava sobre a forma de “diplomacia de agroexportação”.68
O paradigma desenvolvimentista tem como uma de suas características centrais a ideia de que é função do Estado promover o desenvolvimento (entendido principalmente como industrialização e crescimento econômico) manifestado comumente na retórica nos “projetos nacionais”. Na sua interpretação, o sistema internacional seria assimétrico, com os países centrais em posição privilegiada e os países periféricos, dentre os quais estão os da América Latina, em posição desprivilegiada. Dessa forma, a autonomia decisória e o realismo eram pré-requisitos para encarar o meio internacional. A composição da sociedade passou a ser observada como complexa com vários grupos distintos (as classes médias, os industriais, os setores agroexportadores, o proletário e outros), sendo que o desenvolvimento nacional deveria servir de amálgama entre eles.
O paradigma normal69 (ou neoliberal) teria sua origem em duas fontes, uma endógena
e outra exógena à América Latina. A primeira seria a sobrevivência, mesmo no período de quase hegemonia do Estruturalismo cepalino, do pensamento monetarista. A segunda seria pela formação de intelectuais brasileiros, futuros burocratas, no exterior (especialmente nos Estados Unidos), pelo efeito exemplar e mimético por causa das experiências em alguns países hispano-americanos e por influência de instituições financeiras internacionais (como o FMI, o Banco Mundial e o BID) e de potências estrangeiras. Ao centro desse paradigma está a ideia de que a função do Estado deveria ficar circunscrita principalmente à estabilidade econômica, muitas vezes, entendida apenas como estabilidade monetária. Abria-se mão de ideias-forças do Desenvolvimentismo como “interesse nacional” e “projeto nacional”.70 Um
dos instrumentos de ação do Estado Normal, amplamente debatido por Cervo (2003: 15-18), seria o “tratamento de choque”, como na abertura comercial unilateral de determinados setores com vistas a torná-los mais competitivos quando expostos à concorrência internacional.
68Expressão de Clodoaldo Bueno (em CERVO & BUENO, 2003), para referir as objetivos da política exterior brasileira era a de promover o interesses dos grandes latifundiários como abrir a porta para a exportação de produtos agropecuários e a manutenção de imigrantes para trabalhar na cafeicultura no Brasil.
69Amado Cervo faz alusão a fala de Domingo Cavallo, então Ministro da Economia na Argentina no Governo Menem, que atribuía a ideia de normalidade para aqueles que cumprissem as regras do Consenso de Washington. 70Cervo é extremamente crítico a esse paradigma. Para ele, os três parâmetros essenciais de resultados foram a destruição da esfera econômica (deterioração do setor produtivo), subserviência na esfera política (ao abrir mão do conceito de interesse nacional ficou à mercê dos interesses de outrem) e regresso do ponto de vista estrutural e histórico (desfizeram-se os avanços da Era Desenvolvimentista no sentido de diminuir a dependência).
O paradigma logístico apareceria no plano de experiência histórica concreta mais de forma ensaística do que como projeto realmente executado em plano nacional.71 No plano
conceitual, ele se apresenta como uma forma de síntese entre o liberalismo e o desenvolvimentismo. Suas principais características seriam a recuperação da autonomia decisória, a transferência à sociedade das responsabilidades do Estado-empresário, a busca da superação das assimetrias entre as nações e não deixar a sociedade completamente à mercê das leis de mercado. O Estado logístico seria típico de países do centro do sistema internacional como Estados Unidos e Japão.
Dentre os paradigmas construídos por Cervo, o logístico é o mais problemático do ponto de vista do rigor conceitual, principalmente por ser elaborado em um momento no qual os processos de mudança ainda estão em andamento e muitas das tendências ainda não estão claras. O fato é que, uma vez descreditados os paradigmas normal e desenvolvimentista em suas formas mais essencializadas, o autor projeta suas expectativas sobre o porvir como a síntese dos pontos fortes das experiências passadas. Vários autores apontam essas dificuldades em construir conceitos que apreendam as caraterísticas principais desse período mais recente. Em geral, apontam-se algumas tendências gerais como a expansão das políticas sociais e a retomada do papel do Estado em formular e incentivar o crescimento econômico (BALESTRO, 2012: 83). O próprio uso dos sufixos “pós”, “neo” ou “novo” em conceitos como em “novo desenvolvimentismo” (BRESSER, 2010) ou “pós-neoliberalismo” (DINIZ, BOSCHI & GAITAN, 2012) podem ser considerados como sintomáticos dessa indefinição ao tomar experiências passadas como necessárias para referenciar as atuais.72
O arcabouço teórico-conceitual dos paradigmas de Cervo fornece um quadro importante para a análise das trajetórias de Brasil e Argentina. Por se tratar de tipos ideais ajudam a compreender que, conquanto em determinado período um paradigma seja dominante, isso não significa que ele teve o mesmo grau de aprofundamento no que diz respeito à sua institucionalização, à sua hegemonia em termos de valores ou à construção de um amplo consenso em torno dele. O autor delimita os períodos de predomínio de cada
71Isso até 2003, quando esse artigo havia sido escrito. No livro Inserção Internacional de 2008, Cervo atribui ao Governo Lula por em marcha o paradigma do Estado logístico.
72 Não será aprofundado o debate sobre esse ponto uma vez que ele ultrapassa o recorte temporal a qual essa tese se propõe.
paradigma no caso brasileiro da seguinte forma: liberal-conservador (1822 - 1929); desenvolvimentista (1930 - 1989); normal (1990 - 2002); logístico (2003 - ?).73
No caso argentino, é possível visualizar periodizações com bases semelhantes àquelas de Cervo, isto é, de uma fase de predominância desenvolvimentista sucedida por uma neoliberal e, em seguida, uma pós-neoliberal. Em Ferrer (2004), referência importante sobre a economia política argentina, o período de 1930 a 1976 é classificado como o da industrialização não concluída, o período de 1976 a 2001 como o da hegemonia neoliberal e o período a partir de 2001 como uma “nova etapa?”.74 Da mesma forma, Rapoport (2009), cujo
quadro analítico se assemelha ao de Cervo,75 delimita assim respectivos períodos: Argentina
agroexportadora (até 1930); industrialista e autonomista (1930-1976); abertura, endividamento externo e auge da acumulação por rendimentos financeiros (1976-2001); retomada da industrialização, queda do endividamento e desenvolvimento econômico (2002- atualmente).76 Não obstante algumas variações nas nomenclaturas e nas ênfases sobre
determinados aspectos, outros autores de referência das áreas de história econômica, política e social como Romero (2006) e Basualdo (2006) também enxergam os anos de 1930, 1976 e 2001 como pontos de inflexão importantes na história argentina. Dessa forma, pode-se pensar para a Argentina um período desenvolvimentista entre 1930 e 1976, um período neoliberal entre 1976 e 2001 e um período pós-neoliberal77 a partir de 2001.
Conforme visto no capítulo anterior, as mudanças ocorridas nos mandatos do banco ao longo de suas mais de cinco décadas de existência podem ser analisadas dentro da perspectiva paradigmática Por cerca de três décadas perdurou quase inalterado o mandato original do banco, o qual foi fortemente influenciado pelas condições sob as quais ele foi fundado em 1959, isto é, das preocupações dos latino-americanos com o desenvolvimento a partir de uma cosmovisão estrutural-cepalina. Apenas na virada da década de oitenta para noventa, por
73Em obras diferentes, há uma pequena variação na periodização. Nas edições de 2001 e 2002 do livro História
da Política Exterior do Brasil, à parte do período do Governo Fernando Henrique Cardoso é atribuída uma
“dança dos paradigmas”, nos quais haveria uma convivência e atrito entre os paradigmas desenvolvimentista, normal e logístico.
74 O autor nomeia o período pós-2001 de forma interrogativa como “Nova Etapa?” provavelmente porque o período em que ele escreve o capítulo está muito recente e as tendências no médio e longo prazo eram incertas. 75Amado Cervo e Mario Rapoport trabalharam juntos em alguns artigos. No capítulo de livro consultado de Rapoport sobre essa periodização, Amado Cervo estava citado na bibliografia.
76Cunha e Ferrari (2009) acreditam que esse período kirchnerista pode ser enquadrado no que vem sendo chamado de “Neodesenvolvimentismo”.
77 Na literatura econômico-política argentina, é mais comum o uso do termo “pos-convertibilidad” para nomear o período após 2001.
pressão dos Estados Unidos, o mandato do banco recebeu emendas por causa da ressignificação do conceito de desenvolvimento à luz das ideias neoliberais. A partir dos anos dois mil, as ideias neoliberais em sua versão “fundamentalista de mercado” foram gradualmente perdendo espaço até entrarem em sério descrédito com a Crise de 2008 e o mandato do banco ser revisto no Nono Aumento Geral de Capital de 2010.
Figura 2 - Os paradigmas econômicos-políticos de BID, Brasil e Argentina em perspectiva diacrônica
Fonte: Elaboração do autor.
2.2 AS RELAÇÕES BID-ARGENTINA