Kettl (2005) aponta que, embora seja difícil precisar a origem e as causas exatas, uma onda global de reforma no setor público com os objetivos de aumentar a eficiência e a eficácia e reduzir custos, geralmente associada com a redução do escopo de atuação do Estado, emergiu nos anos oitenta. A Nova Administração Pública (New Public Management), que inspirou várias dessas reformas, tinha afinidade eletiva com o Neoliberalismo, ao defender a adoção de princípios de gestão que se assemelhavam à gestão das firmas privadas. Alguns países anglófonos como Reino Unido, Nova Zelândia e Austrália são comumente apontados como experiências pioneiras de reformas profundas no setor público. Mas, em pouco tempo, “reformar” tornou-se a palavra de ordem mundo afora.160
Na América Latina, as justificativas para essas reformas ancoraram-se no esgotamento da ISI. A antiga complementaridade entre sistemas políticos autocráticos, economias fechadas de grande participação Estatal e administrações públicas burocráticas com quadros inchados parecia, então, insustentável.
“(...) a prodigalidade, o desperdício, a fraude e o desmazelo, engendrado inclusive pela falta de controle de orçamento, redundaram em detrimento dos programas de investimento público básico, que tiveram de ser cortados ou financiados por empréstimos externos, o que não era saudável, tendo em vista a crescente anorexia fiscal. Nos anos 80, as contradições internas da estrutura cresceram a tal ponto que o sistema não era mais viável.” (GLADE, p. 132)
Como se percebe na citação acima, a crise vivenciada nos anos oitenta pela América Latina é atribuída pelo autor ao antigo Estado desenvolvimentista e ao antigo desenho institucional da Administração Pública: uma configuração em que as prioridades dos gastos estatais estavam invertidas (empresas estatais e órgãos “paraestatais” em detrimento dos serviços básicos a maioria dos cidadãos) e com uma máquina administrativa-burocrática inchada, ineficiente e parasitada. No entanto, devem-se abrir parênteses para matizar-se essa crítica. Se, por um lado, é amplamente sabido que a qualidade dos serviços públicos deixava a desejar (e continuam até hoje); por outro, atribuir-se a ineficiência dos serviços ao excesso do
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Lardone (2006), que pesquisou as relações entre BID e a Argentina, também se dedicou a entender os mecanismos de disseminação dos paradigmas de administração pública e do imperativo das reformas de Estado e administrativa.
número de funcionários públicos em países latino-americanos como o Brasil não está totalmente correto. Um estudo da OCDE, republicado parcialmente na revista The Economist, indica que a proporção de servidores públicos em países em desenvolvimento continua inferior àquela dos países desenvolvidos.
Gráfico 22 – Proporção de servidores públicos em relação à força de trabalho (países selecionados)
Glade (1998) aponta que três processos passaram a ocorrer em trajetórias mais ou menos paralelas e que pareciam convergir para uma nova complementaridade com potencial virtuoso: a reestruturação econômica à luz de princípios neoliberais, as reformas de Estado influenciadas pelo paradigma da Nova Administração Pública e a democratização. Embora o esforço analítico do autor seja de diferenciar esses processos, na prática eles estavam, em grande medida, inter-relacionados. É interessante ressaltar que os três processos vão ser amplamente defendidos pelas instituições financeiras internacionais, inclusive o BID, como necessários para que a América Latina entrasse de volta no caminho do desenvolvimento.161
O que Kettl (1998), citado anteriormente, chama genericamente de “reforma do setor público” inclui conceitos como “Reforma de Estado” e “Reforma da Administração Pública”. Blutman (2009) entende que a primeira é aquela que afeta a composição de poder e transforma estruturalmente a relação do Estado com a sociedade, enquanto a segunda tenderia a estar voltada para si mesma (“endogámica”) e a transformar a gestão da administração pública. Em sua percepção, o sentido da primeira não seria apenas mais abrangente, mas também englobaria o conteúdo da segunda.162 Nesse sentido, reformas que visassem a contornar uma crise fiscal do Estado, por exemplo, estariam mais no âmbito da Reforma de Estado, enquanto a informatização de um departamento de trânsito estaria mais no âmbito da Reforma da Administração Pública.
A Reforma de Estado, grosso modo, tinha a ver com repensar o próprio Estado, suas funções, sua estrutura e suas prioridades. Nesse contexto, ressaltam-se a crise fiscal dos Estados163 e a ascensão do pensamento neoliberal como fatores que influenciaram essas reflexões sobre o dever-ser do Estado e as reformas. Sobre esse ponto, pode ser esclarecedor o esquema analítico de Bresser-Pereira (1998), que distingue quatro dimensões do Estado: o núcleo estratégico (no qual se definem as leis, as políticas públicas e como fazê-las serem cumpridas), as atividades exclusivas (ex.: forças armadas, cobrança de impostos, emissão de
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Esses processos, principalmente a reestruturação econômica e a Reforma de Estado, vão ser defendidas inicialmente pelo FMI e pelo Banco Mundial. Nota-se a adoção desse discurso pelo BID a partir de seu novo mandato estabelecido no Sétimo Aumento Geral de Capital em 1989-1990.
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Blutman (2009: 23) refere-se às reformas de Estado como ajustes e às reformas administrativas como “ajustes dos ajustes”.
163 A Crise Fiscal do Estado nesse período era tomada como uma verdade absoluta. Identificava-se como sua causa o amplo escopo de atuação do Estado, isto é, o grande número crescente de funções, como as de bem-estar social, assmunidas sem ter como serem custeadas. Autores como Wolfgang Streeck (2014) discordam desse diagnóstico e defendem que a causa estava na incapacidade das economias desenvolvidas de manterem o mesmo ritmo de crescimento.
passaportes, fiscalização e regulamentação de algumas atividades e serviços, etc), as atividades não exclusivas (ex.: saúde, educação e pesquisa) e a produção de bens e serviços para o mercado (ex.: empresas estatais).
Uma das interpretações era que atividades como a produção de bens e serviços ocupava demasiado espaço na agenda estatal, o que implicava tempo e recursos, invertendo a lógica sobre o que deveria ser prioritário, interferindo no funcionamento do mercado e subsidiando empresas ineficientes, algumas das quais contribuíam com a crise fiscal e serviam de “cabides de emprego” ou redutos de rent-seeking. No reordenamento das prioridades, defendia-se a elevação da importância das atividades exclusivas em detrimento da produção de bens e serviços para o mercado, enquanto as atividades não exclusivas ficariam preferencialmente a cargo da iniciativa pública não estatal: as organizações sociais (OS). De acordo com a perspectiva neoliberal, que se fortalecia nos anos oitenta, o Estado simplesmente deveria abrir mão da produção de bens e serviço para o mercado em favor da iniciativa privada. É por isso que essa primeira geração de Reforma de Estado, na virada dos anos oitenta para os noventa, é comumente associada com a panaceia das privatizações e com a redução do Estado.
Quadro 17 - Modelos institucionais, formas de propriedade e de administração
Com o foco do Estado voltado para as atividades exclusivas, outra questão que entrava para a pauta das Reformas, era a incapacidade da antiga administração pública burocrática de prestar serviços de boa qualidade ao cidadão. Posteriormente, agregar-se-ia a preocupação com a falta de crescimento econômico, atribuída, em parte, à má administração pública (Bresser-Peireira, 1998: 22-23). Essas seriam questões que estariam mais ligadas à Reforma Administrativa.
Mais especificamente sobre a Administração Pública, em artigo de referência Bresser- Pereira (1996) identificava na evolução histórica dos Estados três paradigmas: o patrimonialista, o burocrático e o gerencialista.164
No primeiro, das monarquias absolutistas, o Estado era confundido como propriedade do rei, ou seja, não havia distinção entre o público e o privado de modo que o nepotismo e o empreguismo eram a norma.
No segundo, emerso da incompatibilidade do paradigma anterior com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares do século XIX, quando havia se tornado imprescindível a distinção entre público e privado bem como entre o político e o administrador público. A referência à idealização desse modelo no plano teórico é Max Weber, que destaca o princípio racional-legal e a importância da hierarquia e do cumprimento das regras e normas. Conforme o pequeno Estado liberal do século XIX, de escopo limitado de atuação,165 transicionou para outras formas de Estado como o de Bem-Estar Social ou o Desenvolvimentista, agregando inúmeras funções e prerrogativas, o modelo burocrático expôs seus limites: a ineficiência, a morosidade, a falta de qualidade, o alto custo e o excesso de quadros da burocracia bem como a falta de flexibilidade para o policy-maker e um aparato administrativo mais centrado em si do que na prestação de serviços ao cidadão.
“No momento, entretanto, que o Estado se transformou no grande Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços sociais – a educação, a saúde, a cultura, a previdência e a assistência social, a pesquisa científica – e de papéis econômicos – regulação do sistema econômico interno e das relações econômicas internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro, provisão de infraestrutura, - nesse momento, o problema da eficiência tornou-se essencial. Por outro lado, a expansão do Estado respondia não só às pressões da
164 Em trabalhos mais recentes, Bresser-Pereira delineia um quarto paradigma – o republicano – com o qual ele se identifica. Um Estado republicano seria “um Estado forte e capaz, dotado de legitimidade democrática e de eficiência administrativa, e apto a se defender contra indivíduos e grupos poderosos que buscam capturá-lo ou privatizá-lo.” (BRESSER-PEREIRA, 2009: 163)
165 Bresser-Pereira (1996: 5) afirma que no Estado Liberal clássico são necessários apenas quatro ministérios: Justiça, Defesa, Relações Exteriores e da Fazenda.
sociedade, mas às estratégias de crescimento da própria burocracia. A necessidade de uma administração pública gerencial, portanto, decorre de problemas não só de crescimento e da decorrente diferenciação de estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem enfrentados, mas também de legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania.” (Bresser-Pereira, 1996: 5)
A ascensão do paradigma gerencialista, entendidos por alguns autores como Clarke & Newman (2012), como sinônimo de Nova Administração Pública, veio como uma alternativa para superar os limites do paradigma burocrático. Suas principais características seriam uma maior flexibilidade da administração pública, a descentralização política (das atribuições e recursos), a descentralização administrativa (policy-making), uma organização com menos níveis hierárquicos em detrimento do sistema piramidal, o pressuposto da “confiança limitada” em detrimento da “desconfiança total”, o controle dos resultados a posteriori em vez do controle rigoroso de cada uma das etapas de um processo e uma administração voltada para o cidadão em vez de ser autorreferida (Bresser-Pereira 1996: 5-6).
Polidano (1999) comenta que, entre os países em desenvolvimento, o comprometimento das reformas estaria mais em nível retórico do que no nível da prática e a regra geral não seria a adoção da totalidade das reformas, além das discrepâncias dos resultados entre os casos em que elas foram adotadas. Já Setti (2011) acha importante diferenciar duas concepções de Reforma de Estado: uma “restrita” ou “tecnicista”, na qual apenas aspectos contábeis e de desenho institucional em uma lógica de mercado são levados em conta, negligenciando aspectos humanísticos, e uma “irrestrita” ou “expandida” na qual todos os aspectos nas relações entre Estado e sociedade civil devem ser considerados, sobretudo as questões sociais e as especificidades de países em desenvolvimento. Segundo o autor, a primeira concepção, da qual Bresser-Peireira seria um expoente, teria predominado nas reformas na América Latina, especialmente no Brasil e na Argentina.
Como já foi comentado anteriormente, é comum se referir às reformas como ocorridas em duas ondas ou gerações (Rodrik, 2006; Setti, 2011; Bresser-Pereira & Spink, 1998; Costa, 1998; entre outros). A primeira, mais focada no saneamento fiscal, nas privatizações e na abertura e liberalização comercial, e a segunda, na qual se destaca, entre outros temas, a Reforma da Administração Pública. Isso pode ser percebido na própria mudança de discursos e programas de instituições financeiras internacionais como no caso do BID e de governos nacionais como o caso do Brasil e da Argentina.166
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Rodrik (2006) fala em uma transição do fundamentalismo de mercado para o fundamentalismo das instituições.
No Brasil, a entrada de Collor no poder em 1990 pode ser considerada o marco simbólico da primeira geração de reformas, mas, como comentado no capítulo anterior, mesmo que as medidas tomadas por seu governo fossem compatíveis com o espírito reformista, limitações sérias podem ser observadas.167 Já a segunda geração teria como marco a criação do MARE no primeiro governo Cardoso, em que o próprio Bresser-Pereira foi ministro e tentou implantar programas de reforma inspiradas no paradigma gerencialista. A partir desse momento, o Brasil passou a recorrer com mais frequência aos programas do BID de modernização de Estado, o que praticamente não ocorria antes. Já na Argentina, alguns ensaios ou demonstrações de uma tendência reformista de primeira geração já podiam ser observados no governo Alfonsín (1985-1989), embora apenas o governo Menem, a partir de 1989, viesse a ter força e habilidade política de pô-las em marcha. O marco da segunda geração pode ser considerado a promulgação da lei nº 24.629 de 1996, com o objetivo específico de reorganizar e melhorar a estrutura administrativa do país para prestar melhores serviços aos cidadãos. O país, que já recorria aos programas do BID de modernização de Estado, continuou a firmar parcerias com esse banco.