Este capítulo faz a apresentação do modelo de federalismo canadense. Acreditamos que para entender o contexto de surgimento da política de imigração de Quebec é fundamental conhecer as bases teóricas e históricas que permitem a uma província possuir autonomia para estabelecer e coordenar o recrutamento de imigrantes que atendam a seus interesses.
Ao se tornar uma sociedade multicultural o Canadá deu origem a demandas de Quebec para o recrutamento e implementação de sua própria política de imigração. A província tornou-se autônoma para governar esta política porque, desde os anos 1970, Ottawa está tentando esfriar o nacionalismo quebequense. Dar a Quebec autonomia sob este assunto foi uma forma do governo federal mostrar que estava aberto à negociação com a província sobre demandas específicas, mas apenas quando a concessão de poder não significasse um risco potencial para a separação entre Quebec e o resto do Canadá (GAGNON; IACOVINO, 2007). Então, vemos a política de imigração de Quebec como um bom exemplo de como o federalismo assimétrico funciona no país. Assim, a política de imigração de Quebec nos parece um resultado direto do desenvolvimento de uma sociedade multicultural dentro de um contexto de federalismo assimétrico.
A justificativa para a necessidade de ter a própria política de imigração foi o argumento de que Quebec é uma sociedade diferente, com necessidades diferentes das outras províncias. A política de imigração de Quebec teve um efeito importante sobre a descentralização das relações entre Ottawa e províncias canadenses como um todo. Dentro da federação, Quebec é a única província com demandas constantes por assimetria.
Dessa forma, começamos o capítulo apresentando o que é o federalismo assimétrico canadense. Mostramos que Quebec é uma província que possui uma peculiaridade cultural que resultou em uma maior autonomia para gerir determinadas políticas públicas. A política de imigração da província é uma forma de apresentar essa relação. Entendemos que para compreender um modelo federalista é importante saber as dinâmicas das relações políticas, fiscais e judiciais que permeiam uma federação. São justamente esses três pontos que tentamos discutir abaixo através da apresentação da visão de alguns cientistas sociais canadenses.
FEDERALISMO ASSIMÉTRICO CANADENSE
Um estudo sobre o federalismo canadense deve levar em conta algumas especificidades do país. Primeiro, o atual desenho institucional é contestado tanto pelos
nacionalistas de Quebec como pelos regionalistas das províncias do oeste, pelos centralistas e pelos favoráveis à descentralização. Segundo, o Canadá é uma federação multinacional (além dos francófonos, concentrados principalmente em Quebec, há as Primeiras Nações – os autóctones – e a maioria inglesa no restante do Canadá) e, além disso, possui diversidades regionais materializadas nos diferentes territórios da federação.
Também deve se levar em conta que da forma como é praticado no Canadá, o federalismo nunca foi popular em Quebec. Isso não quer dizer que a população da província francófona se oponha ao federalismo, mas sim que ela se recusa a aceitar o modo como ele foi implementado pelo governo central. Duas são as razões apontadas para o desacordo: os estados membros (as províncias e territórios) deveriam ter maior autonomia, e a não subordinação às imposições de Ottawa (que é vista como partidária da maioria inglesa). Quebec comumente interpreta que o federalismo canadense estaria melhor alinhado a seus interesses se ele fosse mais comunitário e multinacional, o que permitiria às regiões terem papel decisivo no jogo político em termos de identificação e suporte ao governo central (GAGNON, 2009b).
Ao mesmo tempo, dentro desse caldeirão de críticas e pressões político- sociais, o federalismo é visto pelos canadenses como possuidor de qualidades que contribuem para a longevidade democrática quando garante o respeito aos direitos de acesso às instituições pelos grupos minoritários. Pelo que se observa, esse respeito se dá através da redistribuição de bens e recursos, através do balanço de poder entre o governo central (materializado em Ottawa) e o periférico (das províncias e municipalidades), além do manejo de conflitos políticos – geralmente através de partidos políticos que expressam a diversidade do país no Parlamento Canadense e funcionam como mediadores dos interesses.
O modelo de Estado-Nação de Westfalia permanece muito popular no Canadá Inglês, mas não na parte francesa. Esta entende que o federalismo assimétrico seria a melhor forma de integração e funcionaria como um importante instrumento que permitiria acomodar reivindicações políticas feitas por nações minoritárias em um ambiente democrático. No entanto, no Canadá, políticas de concessões só vêm funcionando enquanto o governo central está disposto a levar a sério alegações feitas pelas nações minoritárias – sobretudo sob ameaças de rompimento. Os reajustes que o desenho federativo assimétrico canadense vem sofrendo ao longo dos anos visam assegurar que as modificações serão apenas para os parceiros mais fracos, mas o que vemos é que outros entes membros comumente reivindicam os mesmo direitos ou “esbravejam” contra o que julgam serem privilégios concedidos às minorias. No Canadá, o princípio federal da não subordinação vem sendo
frequentemente atacado pelo governo central sob o apoio das províncias anglófonas (GAGNON, 2009c).
Federações multinacionais demandam o estabelecimento de modelos assimétricos de federalismo para permitir que comunidades diversas possam oferecer a seus cidadãos a possibilidade de perceberem-se plenamente. Isso pode ser feito através de ênfases e reajustes que enriqueçam o contexto de escolha de cada uma das comunidades do contrato original. Equidade para os cidadãos não significa a mesma coisa que igualdade de tratamento das províncias. O modelo assimétrico pode ser visto como provedor de igualdade moral – uma vez que garanta que a identidade nacional das minorias receba a mesma preocupação e respeito que normalmente a nação majoritária angaria. No Canadá, dessa forma, Quebec apresenta-se como um dos principais reivindicadores de mudanças instituídas constitucionalmente e, assim, que não sejam revertidas facilmente pelo bel-prazer de qualquer governo central. Ao longo da história, a província francófona vem sendo forçada a aceitar arranjos políticos que poderiam ser modificados de acordo com o interesse momentâneo do poder central: ela presencia acordos que não possuem estabilidade de longo prazo. Esse jeito de coexistir é o que leva os quebequenses a pensarem na necessidade de se retirarem da federação canadense.
O federalismo assimétrico, como vem sendo praticado no Canadá, é visto pela maior parte dos partidários da soberania de Quebec como uma estratégia de desmobilização do nacionalismo da província e também gerador de compensações insignificantes perante as invasões de jurisdição da província pelo governo federal. Já para os partidários do federalismo canadense dentro de Quebec, a assimetria é vista como uma última esperança para a manutenção da convivência partilhada: acredita-se que é possível encontrar uma fórmula mais adequada para um funcionamento sem tantas tensões.
No entanto, tais acomodações não se tornarão realidade enquanto uma oposição feroz ao desenvolvimento completo do federalismo assimétrico continuar a se manifestar.
Fora de Quebec, frequentemente o federalismo assimétrico é denunciado como agente de erosão dos alicerces de uma nação canadense de costa a costa e indivisível (GAGNON, 2009c, p.260, tradução nossa)37.
37 However, such arrangements cannot become reality as long as fierce opposition to a full-blown version of
asymmetrical federalism continues to manifest itself.
Outside of Quebec, asymmetrical federalism has more often than not been denounced as presaging the erosion of the very foundations of the Canadian nation that is usually presented as ‘sea-to-sea’ and indivisible (GAGNON, 2009c, p.260).
A aceitação da assimetria para a preservação da integridade nacional é afetada pelos projetos independentes e às vezes interdependentes de “Canadá”, “Quebec” e “primeiras nações”. Assim, é latejante na esfera político-social canadense o debate dos princípios que a maioria do país (anglófona) e as nações minoritárias precisariam introjetar. Entende-se que a sociedade como um todo é melhor que a soma de suas partes; para a assimetria ter sucesso, propõe-se que as lealdades não precisem ser hierarquicamente estabelecidas para serem fomentadas; e, acredita-se no compromisso de ampliar o acesso do cidadão aos locais institucionais em que o diálogo democrático pode ocorrer de fato. De acordo com Gagnon (2009c), são duas as condições para o estabelecimento estável do federalismo assimétrico: os defensores do nacionalismo majoritário no Canadá e em Quebec deveriam aceitar que outros projetos coletivos possam ser elaborados; e, mais importante, nenhuma identidade cultural deve ser dominante à custa do reconhecimento da outra – imposições que tanto a parte inglesa do Canadá faz com Quebec, e que ambas impõem às primeiras nações.
Em um mundo caracterizado por grande diversidade o federalismo assimétrico representa a única construção constitucional que fornece flexibilidade considerável para a governança.
A maioria das formas de tratamento diferenciadas no Canadá é geralmente vista por um bom número de canadenses fora de Quebec como uma expressão de tratamento desigual, como privilégios para os quebequenses. Esta mesma maioria de canadenses se opõe à expressão ou mesmo a um mínimo status de distinção a Quebec.
[...] Os nacionalistas canadenses se opuseram a poucas iniciativas que talvez favoreceram a implementação do federalismo assimétrico no país (GAGNON, 2009c, p. 266-267, tradução nossa)38.
Alguns cientistas políticos canadenses acreditam que Quebec nunca deixará de tentar exercer poder nas instituições centrais mesmo se o status de província distinta – tão reivindicado – seja de fato institucionalizado, pois seu apetite é insaciável (KOSTOW, 2009). Por outro lado, devemos lembrar-nos que, ao longo do século XX, federações simétricas (como a União Soviética, Iugoslávia, Checoslováquia, etc) enfrentaram secessão. Este argumento é visto no Canadá como um atenuador da oposição ao federalismo
38 In a world characterized by deep diversity asymmetrical federalism represents a unique institutional
construction that gives considerable flexibility in governance.
Most forms of differentiated treatment in Canada are usually seen by a good number of Canadians outside of Quebec as an expression of unequal treatment, as privileges accorded to Quebecers. This same majority of Canadians is opposed to all expressions of even a minimally distinct status for Quebec.
[…] Canadians nationalists have opposed the few initiatives that might have favored the implementation of asymmetrical federalism in the country (GAGNON, 2009c, p. 266-267).
assimétrico, mas não se observa uma desmobilização dos que barram a plena implementação de um modelo institucional desproporcional.
A multinacionalidade canadense irá se materializar institucionalmente no dia em que o federalismo assimétrico for percebido como legítimo; pensando desse jeito é que vale a pena defender esse princípio que contribui para o reconhecimento da diversidade nacional de Quebec. Atualmente, o grande desafio é implantar o reconhecimento de Quebec de acordo com seus próprios termos – os termos de uma nação que é plenamente constituída (GAGNON, 2009c, p. 268, tradução nossa)39.
A nacionalidade canadense pressupõe um federalismo que reconhece a existência de identidades diversas e compartilhadas. Dessa forma, ao mesmo tempo em que a história de constituição do país é um grande feito, ela também é uma grande tragédia nas relações cotidianas.
Uma contestação trágica existiu entre franceses e ingleses, os quais eram “como irmãos que se odeiam... [e] têm que viver sobre o mesmo teto”.
[...] A tragédia do Canadá é agravada e complicada pela presença de minorias de vários tipos. Entre elas está a "terceira força" dos canadenses, os imigrantes recentes que não pertencem nem à maioria francesa nem inglesa e que consideram sua participação na sociedade canadense como precária. O seu medo – que é compartilhado por mulheres, gays e outros grupos – é que eles vão ser relegados a uma cidadania de segunda classe e sofrer as deficiências e indignidades que a acompanham. Como resultado, esses grupos divergentes muitas vezes se unem para exigir a criação de "um Canadá", ao qual se associam com cidadania um modelo de cidadania que não crie diferenças entre os canadenses. Juntamente com os aborígines, eles se opuseram ao (fracassado) Acordo Constitucional Meech Lake, de 1997, porque acreditavam que reconhecer Quebec como uma sociedade distinta minou os direitos e a dignidade de seu grupo (LASELVA, 1996, p. 4, tradução nossa)40.
Muitos canadenses – principalmente da parte inglesa – têm dificuldades em aceitar com naturalidade um rompimento. Para eles, o desaparecimento do país como
39 The Canadian multination will materialize institutionally the day that asymmetrical federalism is perceived to
be legitimate; it is thus worthwhile to defend this principle that contributes to a recognition of Quebec’s national diversity. At present, the main challenge is to address the recognition of Quebec according to its own terms – in the terms of a nation that is fully constituted (GAGNON, 2009c, p. 268).
40 A tragic contest existed between French and English, who were “like brothers that hate each other… [and]
have to dwell under roof”.
[…] The tragedy of Canada is compounded and complicated by the presence of minorities of various kinds. Among them are “third force” Canadians, recent immigrants who belong to neither the French nor English majorities and who regard their membership in Canadian society as precarious. Their fear – which is shared by women, gays, and other groups – is that they will be relegated to second-class citizenship and suffer the disabilities and indignities that accompany it. As a result, these divergent groups often join together in demanding the creation of “one Canada”, which they associate with undifferentiated citizenship for all Canadians. Together with Aboriginals, they opposed the (failed) Meech Lake Constitutional Accord of 1987 because they believed that the recognition of Quebec as a distinct society undermined the rights and dignity of their group (LASELVA, 1996, p. 4).
constituído hoje seria um evento trágico e de consequências nefastas a todas as partes. A fragmentação é vista como o caminho que levaria a parte inglesa a incorporar cada vez mais aspectos culturais dos Estados Unidos, o que representaria não necessariamente o desaparecimento de independência política, mas, sobretudo, o da identidade cultural distinta e valorizada pelos canadenses.
O paradoxo do Canadá é que suas divisões internas ao mesmo tempo em que fomentam uma identidade distinta geram instabilidade social. Mas, o lado positivo é que a história de constituição do país também pode ser vista como a crônica da aceitação da divisão e diferenças como conceitos de bens comuns. O ponto central do federalismo canadense – o que concede estabilidade à federação – é a existência de uma cidadania com equidade de garantias sociais, compartilhada tanto pela parte inglesa como pela francesa: “(...) quando colisões não podem ser evitadas ao menos elas podem ser suavizadas” (LASELVA, 1996, p. 6)41. O Estado canadense luta para promover a liberdade das pessoas e das comunidades, e da justiça social e penal – as quais são vistas como essências da liberdade. “Algumas nações valorizam a homogeneidade cultural e grandeza militar, mas no Canadá a aceitação da diferença e justiça social são mais frequentemente valorizadas” (LASELVA, 1996, p. 7, tradução nossa)42.
Por isso, parte do sentimento de pertença do canadense se expressa por meio do desenho institucional do federalismo. Este é visto como um instrumento para amenizar as tensões e evitar rompimentos. Os cidadãos podem ser ao mesmo tempo membros de uma comunidade ampla (o Canadá) e outra distinta (identidades regionais). Pode-se, assim, dividir uma vida comum sem renunciar identificações e particularidades.
Entretanto, por conta dessa liberdade de diversidade, os próprios canadenses veem seu país como de difícil governabilidade e integridade frágil. “Parte da dificuldade é que os canadenses geralmente consideram o federalismo como uma solução para suas dificuldades ao mesmo tempo em que os instrumentos do federalismo são frequentemente fonte de tensões que afligem seu país” (LASELVA, 1996, p.9)43. Os três pilares do sistema constitucional do Canadá são: o federalismo, o governo parlamentar e a Carta de Direitos e Liberdades (SMILEY, 1986). Mas, não podemos deixar de ressaltar a
41 “(...) when collisions cannot be avoided, they often can be softened” (LASELVA, 1996, p. 6).
42 “Some nations associate greatness with cultural homogeneity and military aggrandizement, but in Canada it is
more often identified with the acceptance of difference and with the creation of a more just society” (LASELVA, 1996, p. 7).
43 “Part of the difficulty is that Canadians usually regard federalism as a solution to their difficulties, yet the
instrumentalities of federalism are as often a source of the strains that afflict their country” (LASELVA, 1996, p.9).
importância do estado de bem-estar social para a sustentação da integridade territorial do país. É a chegada desse modelo de sociedade que ajuda a centralizar a federação durante a segunda metade do século XX.
Identidades políticas são altamente contestadas no Canadá e programas sociais emergiram como instrumentos de construção da nação. Para o govenro central, a política social vem sendo vista como um instrumento para a integração territorial, parte da cola social que coloca junto um vasto país sujeito a tendências centrífugas. Os programas sociais nacionais criaram uma rede de relações entre cidadãos e o governo central por todo o país, ajudando a definir a comunidade política nacional e fortalecendo a legitimidade do estado federal. Entretanto, os governos provinciais, especialmente o de Quebec, também vêem políticas sociais como um instrumnto para construção de uma comunidade distinta em nível regional, refletindo dinâmicas linguísticas e culturais da sociedade quebequense. Para ambos os níveis de governo, contudo, políticas sociais vêm sendo instrumento não apenas de justiça social, mas também do estadismo a ser implantado em um processo competitivo de construção da nação (BANTING, 2005, p. 90)44.
Assim, as políticas de bem-estar social são territoriais, enraizadas em divisões lingüísticas e regionais. Além de um estado federal, o Canadá é uma sociedade federal. Ele é o primeiro país do mundo a fundir instituições federalistas com o modelo de governo parlamentar de Westminster – o qual concentra poder nas mãos do executivo tanto no nível federal como provincial, conhecido como federalismo executivo (WATTS, 1989). Em poucas províncias do país observamos representação partidária que transpassam o nível local e nacional. Essa dinâmica criou negociações políticas distintas, pois são poucas as verticalizações partidárias de poder. Assim, muitos dos programas sociais são elaborados via negociações diretas entre os executivos do governo federal e provincial, o que gera críticas quanto ao nível de republicanismo das decisões tomadas nas reuniões interministeriais45.
Para melhor entendermos a história do federalista no Canadá, podemos ressaltar três grandes momentos históricos distintos: o pré-Segunda Guerra Mundial, no qual o país apresentava um federalismo descentralizado com poucas políticas sociais implantadas;
44 Political identities are highly contested in Canada, and social programmes have emerged as instruments of
nation-building. For the central government, social policy has been seen as an instrument of territorial integration, part of the social glue holding together a vast country subject to powerful centrifugal tendencies. National social programmes create a network of relations between citizens and the central government throughout the country, helping to define the boundaries of the national political community and enhancing the legitimacy of the federal state. However, provincial governments, especially the Quebec government, have also seen social policy as an instrument for building a distinctive community at the regional level, one reflecting the linguistic and cultural dynamics of Québécois society. For both levels of government, therefore, social policy has been an instrument not only of social justice but also of statecraft, to be deployed in the competitive processes of nation-building (BANTING, 2005, p. 90).
45 No Canadá, frequentemente reuniões entre os chefes dos podere executivos (o primeiro do país e de cada
província) funcionam como instâncias para tomada de decisões. Essas reuniões não são previstas pela Constituição.
a fase expansionista centralizadora a partir de 1940 e até meados dos anos 1970, que observou um rápido desenvolvimento de programas sociais implantados via governo federal; e o pós- 1980, que apresenta um modelo de centralismo compartilhado no qual as decisões de políticas a serem implantadas são feitas através de negociações diretas entre províncias e Ottawa.
Os anos 1940 marcaram um período de forte dominação política do governo federal. Podemos colocar grande parte do poder obtido por Ottawa na conta do esforço de guerra. Houve aumento do poder das burocracias nacionais e domínio da arrecadação de impostos. “(...) o governo federal entrou na era pós-guerra fortalecido. Durante as décadas subsequentes, Ottawa ficou ansiosa para reter impostos e expandir transferências condicionadas de recursos para programas de equalização de pagamentos para as províncias mais pobres” (BANTING, 2005, p.102)46. Dessa forma, o governo federal conseguiu construir a agenda de um pan-Canadá via o desenvolvimento de programas de equalização interprovincial. Mas, a partir dos anos 1960 começam a surgir insatisfações dos