Posta a Constituição Federal como norma fundamentadora de todas as demais normas infraconstitucionais que formam o sistema jurídico, tratamos, assim, de averiguar os dispositivos concernentes à Seguridade Social.
A Seguridade Social está genericamente assegurada na Constituição Federal de 1988, no artigo 6º, in verbis:
77 O problema econômico da Seguridade Social também é enunciado por Manuel Soares Póvoas
(“Previdência Privada: filosofia...”, p. 21) na seguinte reflexão prática do art. 25 da Declaração Universal de Direitos Humanos:“(...) o problema essencial no tema dos direitos humanos não é enunciá-los, mas protegê- los ou, melhor ainda, torná-los efetivos, de forma que cada homem possa exigir o seu cumprimento e vê-lo conseguido. Por muito que custe desiludir os que encontravam no citado artigo 25 o reconhecimento mundial à segurança social, tal reconhecimento como um direito humano nada de efetivo significa, na medida em que não tem possibilidade de ser assegurado a todos os povos, pois depende de situações econômicas, o mesmo acontecendo com todos os outros direitos econômicos e sociais. Que importância tem reconhecer, numa lei, estes direitos se não existem meios materiais para o satisfazer? Já os direitos civis e políticos apenas dependem de uma consciência verdadeiramente democrática, e por isso, podem ser facilmente reconhecidos e apoiados pela lei.” (destacamos).
“Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma dessa Constituição.”78 Com a Emenda Constitucional nº 20/98, foi integralmente reformado o art. 201 da Constituição Federal, incorporando ao campo da Seguridade Social a previdência privada.
A organização da Seguridade Social está prevista em capítulo específico, dentro do título “Da Ordem Social”, cuja referência elementar está disposta no art. 194 (integralmente reproduzido no art. 1º da Lei nº 8.212/91), in verbis:
“Art. 194. A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social” (destacamos).
A primeira importante reflexão a ser feita sobre esse dispositivo diz respeito à divisão da Seguridade Social em outros três subsistemas: saúde, previdência e assistência social. A segunda reflexão diz respeito à parceria entre Estado e sociedade civil na articulação de ações para promover tais serviços. Assim, não só o Estado (Welfare
State), mas toda a sociedade (Welfare Society) é chamada a contribuir para a concretização do bem-estar e justiça sociais.
Para que a Seguridade Social se afine como um verdadeiro “sistema”, apto a garantir a finalidade de bem-estar e justiça social, é necessário que haja uma total integração desse conjunto de ações que envolvem o Estado e a sociedade. Tal como explica Roque Antônio Carrazza79, um sistema “é a reunião ordenada das várias partes que formam um todo, de tal sorte que elas se sustentam mutuamente e as últimas explicam-se pelas primeiras”.
Essa idéia de integração, especificamente aplicada à Seguridade Social, também é muito bem sintetizado por Léo Amaral80, na seguinte passagem:
78 A Emenda Constitucional nº 26/00 acrescentou o termo “moradia” ao referido dispositivo constitucional. 79 “Curso de Direito Constitucional Tributário”, p. 30.
“A leitura do caput do art. 194 permite concluir que a seguridade é formada por um conjunto de ações que envolve o Estado e sociedade, voltado à garantia de serviços de saúde, previdência e assistência sociais. É a própria norma constitucional que determina os elementos integrantes da seguridade social e a eles a característica de integração. Portanto,
somente poderá haver Seguridade Social se houver prestação de três serviços de maneira continuada, concomitante e integrada. Isso não implica dizer que há um impedimento à descentralização física e administrativa, mas sim que há a necessidade de ação planejada conjunta.” (destacamos)
Prescreve a Constituição Federal Brasileira que a saúde é dever do Estado e direito de todos, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos, bem como ao acesso universal igualitário. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada que constitui um sistema único, organizado segundo as diretrizes previstas no artigo 198 da Constituição Federal e financiado com recursos do orçamento da Seguridade Social, especificamente das contribuições do artigo 195, além de outras fontes81. Os serviços de saúde estão atualmente previstos pelas Leis nºs 8.080/90 (Sistema Único de Saúde – SUS) e 9.656/98 (planos de seguros privados de assistência à saúde)
Por sua vez, a assistência social, na forma prevista (art. 203 da Constituição Federal) e atualmente regulamentada pela Lei nº 8.742/93 (Lei de Organização da Assistência Social - LOAS), ao contrário da Previdência Social, será
prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição, e atenderá aos seguintes objetivos:
i) proteção da família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
ii) amparo às crianças e adolescentes carentes; iii) promoção da integração ao mercado de trabalho;
iv) habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
81
Segundo o art. 199 da Constituição Federal de 1988: “Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. §1º As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo as diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e sem fins lucrativos (...)”.
v) garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Os serviços de assistência social são financiados por recursos do orçamento da Seguridade Social, previstos no artigo 195, além de outras fontes, e observadas as diretrizes estabelecidas no artigo 204 da Constituição, quais sejam: descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação de normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como às entidades beneficentes de assistência social; participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação de políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Por fim, a Previdência Social vem disposta no artigo 201 da Constituição Federal, com redação alterada pela Emenda Constitucional nº 20/98, como de caráter contributivo e filiação obrigatória, observados critérios que garantam o equilíbrio financeiro e atuarial para a proteção dos trabalhadores contra os riscos sociais, quais sejam:
(i) cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
(ii) proteção à maternidade, especialmente à gestante;
(iii) proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
(iv) salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
(v) pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.
A Previdência Social, de caráter compulsório, divide-se em dois programas: (i) o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), inserido no art. 201 da Constituição Federal, regulado pelas Leis nºs. 8.212 e 8.213, de julho de 1991, próprio dos trabalhadores da iniciativa privada e dos contribuintes facultativos82; (ii) o Regime Próprio
exclusivamente ao servidor público, cujas regras são estabelecidas pela Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e legislações posteriores. Além desses regimes, há o regime privado, tratado a seguir com mais vagar.
Esses três subsistemas da Seguridade Social (saúde, previdência e assistência) funcionam de forma integrativa, cada um exercendo a sua função para a realização do bem-estar e justiça sociais. O subsistema de saúde participa do sistema de Seguridade Social pelo método de prevenção, de modo a evitar ou retardar os riscos de doença, invalidez, velhice. A Medicina do Trabalho pode prevenir doenças do trabalho e doenças profissionais. O subsistema da Previdência Social atua com a técnica reparadora, destinada a suprir a falta dos meios de subsistência (prestações em dinheiro) e a assistência social atua com técnicas de reabilitação (prestações em espécie ou serviços)83.
No entanto, apesar de esses direitos sociais estarem positivados no ordenamento jurídico brasileiro, as suas concretizações só acontecerão, conforme acentua Wagner Balera, por meio de um conjunto de políticas econômicas e sociais a serem conduzidas pelo Estado.
Tais políticas devem ser orientadas, conforme explica Heloisa Hernandez Derzi84, com base em três idéias fundamentais: “1. a valorização do trabalho e, por conseguinte, a busca do pleno emprego (arts 1º, IV, e 193 da CF/88); 2. a busca do
bem-estar e, para tanto, a integração dos mecanismos jurídicos preventivos, reparadores ou
reabilitadores e integradores das necessidades vitais do ser humano (arts. 3º, IV, 193, 196, 201, 202 e 203 da CF/88); 3. a realização da justiça social, a se perfazer por meio de um
sistema equânime de repartição de renda nacional (arts. 3º, 193, 194, V, VI e 195 da CF/88)”
82 Contribuinte facultativo é aquele que, não exercendo atividade laboral, quer contribuir para o sistema, na
forma do art.14 da Lei nº 8.212/91.
83 Sobre a integração dos métodos preventivos, compensatórios e reparadores, ver Heloisa Hernandez Derzi,
“Os Beneficiários da Pensão por Morte”, p. 82-85.