A formação do Estado brasileiro se divide, tradicionalmente, em quatro períodos: Pré- Descobrimento (até 1500), Colônia (1500 a 1822), Império (1822 a 1889) e República (de 1889 aos dias atuais).
O temor de invasões estrangeiras no território brasileiro, após o descobrimento do Brasil, fez com que a coroa portuguesa, a partir de 1530, implementasse as Capitanias Hereditárias. Mas, a distância de Portugal, os ataques indígenas, a falta de recursos e a extensão territorial promoveram o fracasso no sistema. Assim, a coroa portuguesa estabeleceu no Brasil, em 1548, o Governo-Geral, no comando de Tomé de Souza, cujo principal objetivo era estabelecer a centralização e controle da colônia. É neste contexto que a história do Brasil norteia-se a uma história de centralização política e administrativa.
A situação geopolítica de Portugal, em 1808, levou à imigração em massa da classe política portuguesa para a colônia brasileira. A Corte Portuguesa transfere-se para o Brasil, fugindo das tropas napoleônicas, que invadiram Portugal diante da negativa de renúncia a sua tradicional aliança com a Inglaterra. O regente Dom João VI promove a abertura dos portos às nações amigas, permite o funcionamento de fábricas e funda o Banco do Brasil.
Destaca Mario Losano que,
Neste meio tempo, o Rio de Janeiro era transformado em capital com todas as instituições que isso comporta: da Casa da Moeda às escolas militares, da abertura à imigração européia à instituição de tribunais para todos os graus de jurisdição, porque não existia mais uma metrópole européia que desempenhasse as funções de última instância.239
Em 1821, Dom João VI deixa o Brasil e retorna a Lisboa a pedido da Corte. Para tanto, deixa como regente seu filho, Dom Pedro I, que após proclamar a Independência da República, outorgou em 25 de março de 1824, a primeira Constituição brasileira.240 Em seu discurso proferido à Assembléia Geral Constituinte e Legislativa do Império do Brasil, quando do início dos trabalhos para realizar a primeira Constituição Política do País, o Imperador deixou claro que o texto deveria ser digno do Brasil e de si.
239LOSANO, Mario G. Os grandes sistemas jurídicos. Tradução de Marcela Varejão. São Paulo: Martins Fontes,
2007. p. 286.
240O texto constitucional de 1824 sofreu forte influência das Cartas francesa de 1791 e espanhola de 1812, e era
uma das mais liberais em termos de centralização de poder que existiam em sua época, superando até mesmo as europeias. Vide VAINFAS, Ronaldo. Dicionário do Brasil Imperial. Rio de Janeiro: Objetiva, 2002. p. 170.
Como Imperador Constitucional, e mui especialmente como Defensor Perpétuo deste Império, disse ao povo no dia 1 de dezembro do ano próximo passado, em que fui coroado e sagrado – que com a minha espada defenderia a Pátria, Nação e a Constituição, se fosse digna do Brasil e de mim […], uma Constituição em que os três poderes sejam bem divididos […] uma Constituição que, pondo barreiras inacessíveis ao despotismo quer real, aristocrático, quer democrático, afugente a anarquia e plante a árvore da liberdade a cuja sombra deve crescer a união, tranqüilidade e independência deste Império, que será o assombro do mundo novo e velho. Todas as Constituições, que à maneira de 1791 e 1792 têm estabelecido suas bases, e se têm querido organizar, a experiência nos tem mostrado que são totalmente teóricas e metafísicas, e por isso inexeqüíveis: assim o prova a França, a Espanha e, ultimamente, Portugal. Elas não tem feito, como deviam, a felicidade geral, mas sim, depois de uma licenciosa liberdade, vemos que em uns países já aparecem, e em outros ainda não tarda a aparecer, o despotismo em um, depois de ter sido exercido por muitos, sendo conseqüência necessária ficarem os povos reduzidos à triste situação de presenciarem e sofrerem todos os horrores da anarquia (grifo nosso).241
O texto definitivo previa a forma de governo monárquica, hereditária, constitucional e representativa, sendo o País dividido formalmente em províncias e o poder político dividido em quatro, conforme a filosofia liberal das teorias da separação dos poderes.242
No Brasil, a Constituição do Império de 1824 caracterizava-se pela semi-rigidez. É que o seu artigo 178 dispunha que se consideravam como constitucionais apenas as matérias que se referissem aos limites e atribuições do poder político e aos direitos políticos e individuais dos cidadãos. Tudo o mais, embora figurasse na Constituição, podia ser alterado por lei ordinária.243
O lançamento do Manifesto Republicano, em 1870, cujo ideário era estabelecer a República no País, marcou o início do declínio da monarquia, sendo aquela proclamada duas décadas mais tarde.
Com a proclamação da independência brasileira, em 5 de novembro de 1889, Portugal perdera sua maior colônia e inicia-se o primeiro período republicano no Brasil, conhecido como República Velha (1889 a 1930). Esse período foi marcado pela influência política das oligarquias agrárias e promulgação da segunda Constituição brasileira, em 24 de fevereiro de 1891, com texto inspirado no modelo federalista estadunidense, permitindo às antigas províncias, que passaram a ser denominados “estados”, e a se organizarem de acordo com seus peculiares interesses, desde que de acordo com a Constituição.
Mario Losano assinala que,
241HOLANDA, Sérgio Buarque de. O Brasil monárquico: o processo de emancipação. São Paulo: Difusão
Européia do Livro, 1976. p. 184.
242A teoria, baseada nas ideias de Benjamin Constant, previa que o poder real deveria ser um poder neutro,
protegendo, balanceando e restringindo os excessos dos outros, poderes ativo (o executivo), a legislatura, e o judiciário. Vide VAINFAS, Ronaldo. Dicionário do Brasil Imperial. Rio de Janeiro: Objetiva, 2002. p. 170.
O modelo constitucional em que se inspirava o governo republicano era claro desde o nome do novo Estado: República Federal dos Estados Unidos do Brasil. Contudo, os primeiros presidentes republicanos tiveram de enfrentar revoltas internas ou foram eles mesmos adversários da constituição, suspendendo-a para ceder ao caudilhismo, a tentação autoritária sempre presente ou latente na América do Sul.244 Segundo Paulo Bonavides, quando se resgata o percurso do Estado social no Brasil, a grande surpresa é verificar que ele nasceu no Império e não na República,
Em rigor, a omissão e a neutralidade social da Constituição de 1891, a Primeira da República, se faz mais patente, retrógrada e sentida, se a cotejarmos com o que constou do Projeto constituinte de 1823, bem como da Constituição Política do Império, outorgada por D. Pedro I em 1824.245
Ao traçar a estrutura política da República, Rui Barbosa, principal redator da Carta Republicana, associava três novidades desconhecidas à América lusitana: a república, o presidencialismo e o regime federal.
Consagrou-se a existência de apenas três poderes independentes entre si, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário. O antigo Poder Moderador, símbolo da monarquia, foi abolido.
Verificou-se, no entanto, que se no Império, em que a economia era baseada no latifúndio, a centralização das decisões se constituía uma necessidade para a sobrevivência do próprio regime, com a adoção da República presidencialista muda-se o regime, mas não a característica centralizadora das decisões políticas e administrativas. Esta realidade de política centralizadora compreende todo o período da República Velha, amenizada entre 1930 e 1937 com a chegada de Vargas ao poder, mas retomada ainda com o próprio Vargas, a partir do Estado Novo (1937 a 1945).
A terceira Constituição, promulgada em 16 de julho de 1934, pela Assembléia Nacional Constituinte, foi consequência direta da Revolução Constitucionalista de 1932, trazendo à tona a questão do regime político, forçando as eleições para a Assembléia Constituinte que aprovou o novo texto constitucional.
A Carta possui influências claras das ideias socialistas pré-Revolução de 30. A questão social passou a assumir grande destaque no País: direitos democráticos foram conquistados, aumento da participação popular no processo político, recuo dos movimentos oligárquicos e burgueses frente a crescente organização do operariado brasileiro e de suas reivindicações.
244LOSANO, Mario G. Os grandes sistemas jurídicos. Tradução de Marcela Varejão. São Paulo: Martins Fontes,
2007. p. 291.
245BONAVIDES, Paulo. Reflexões sobre nação, Estado social e soberania. Estudos Avançados, v. 22, n. 62, p.
Neste sentido Mario Losano faz a seguinte reflexão,
O Estado Novo pode ser visto como a variação tropical das ditaduras que dominaram a Europa daqueles anos: Não apenas o fascismo, o nacional-socialismo e o stalinismo (no qual acabaram se concentrando os refletores da historiografia), mas também o franquismo na Espanha e o salazarismo em Portugal. O Estado Novo brasileiro leva o mesmo nome do Estado Novo português, que de 1930 a 1960 foi a denominação oficial da ditadura de Salazar.246
O documento também confirmara o federalismo no Brasil, com estados autônomos em relação à União, mas na prática isso não ocorreu, pois o governo Vargas promoveu desde cedo a centralização do poder.
Em 1937, Getúlio Vargas implanta a ditadura do Estado Novo, dando vida à quarta Constituição, outorgada em 10 de novembro, com clara inspiração fascista, influenciada pelos movimentos político e ideológico ocorrido no Brasil na década de trinta. O texto constitucional estabelecia a preeminência do Poder Executivo em face aos Poderes Legislativo e Judiciário. Prevê a centralização do poder político, extinção dos Partidos Políticos e instituição do regime corporativo sob a pessoa do Presidente.
Apesar do Estado Novo ter sido considerado o momento em que o Estado se apresentou caracteristicamente mais centralizador, é possível observar um breve período democrático que se deu após a deposição de Vargas em 1945, com a Constituição de 1946. Tais iniciativas, no entanto, foram interrompidas pelo golpe militar de 1964, e com a consequente retomada da centralização das decisões políticas e administrativas.
Após a queda de Vargas e o fim do Estado Novo, em outubro de 1945, foram realizadas eleições para a Assembléia Nacional Constituinte, paralelamente à eleição presidencial. Eleita a Constituinte, seus membros se reuniram para elaborar uma nova Constituição, promulgada em 18 de setembro de 1946, por Eurico Gaspar Dutra. De caráter mais democrático, a nova Carta restaurou garantias individuais e a independência entre os poderes.
Em 24 de janeiro de 1967, é aprovada pelo Congresso a sexta Constituição brasileira. O texto elaborado sob pressão dos militares buscou legalizar e institucionalizar o regime militar, fruto da Revolução de 1964, aumentou a influência do Poder Executivo sobre o Legislativo e Judiciário e criou uma hierarquia constitucional centralizadora. No entanto, a
246LOSANO, Mario G. Os grandes sistemas jurídicos. Tradução de Marcela Varejão. São Paulo: Martins Fontes,
Carta de 1967 foi alterada pelo Ato Institucional nº 5 (1968)247 e pela Emenda nº 1 de 17 de outubro de 1969.248
Mario Losano lembra que,
Em 1976, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai eram presididos por governos ditatoriais. As únicas democracias eram, na época, a Colômbia e a Venezuela. E, 1991, o quadro era mais sereno: todos esses Estados eram governados por democracias de tipo ocidental, ainda que frágeis.249
O fim da ditadura militar e a redemocratização do Brasil, a partir de 1985, fizeram crescer os anseios populares por um novo texto constitucional defensor dos valores democráticos.
Assim, a Assembléia Constituinte promulga, em 1988, a nova Constituição, assegurando diversas garantias constitucionais com o objetivo de dar maior efetividade aos direitos fundamentais, permitindo a participação do Poder Judiciário, sempre que houver lesão ou ameaça a direitos.
A Constituição de 1988 é caracterizada como rígida, pois sua alteração depende de um processo especial previsto no artigo 60, I a III, §§ 2º e 3º.
Em seu Título III, constante nos artigos 18 a 43, o texto constitucional trata das atribuições político-administrativas dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Ainda, trata das situações excepcionais de intervenção nos entes federativos, versa sobre administração pública e servidores públicos militares e civis, e também das regiões do País e sua integração geográfica, econômica e social.
O Título seguinte define, nos artigos 44 a 135, a organização e atribuições dos poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como de seus agentes envolvidos.
247O Ato Institucional Número Cinco, ou AI-5, foi o quinto de uma série de decretos emitidos pelo regime militar
brasileiro nos anos seguintes ao golpe militar de 1964. Sobrepondo-se à Constituição de 1967, bem como às Constituições estaduais, o Ato dava poderes extraordinários ao Presidente da República e suspendia várias garantias constitucionais.
248Decretada pelos “Ministros militares no exercício da Presidência da República”. É considerada por alguns
especialistas, em que pese ser formalmente uma emenda à Constituição de 1967, uma nova Constituição de caráter outorgado.
249LOSANO, Mario G. Os grandes sistemas jurídicos. Tradução de Marcela Varejão. São Paulo: Martins Fontes,
Ainda, nos termos dos artigos 40 e 41 do Código Civil brasileiro, o Estado configura- se como um ente personalizado – pessoa jurídica de direito público capaz de adquirir direitos e contrair obrigações.
Ao resgatar o passado histórico de construção do Estado brasileiro, o autor Sérgio Buarque de Holanda tenta antever o futuro. Para ele, as revoluções da América, não se parecem com revoluções.
A grande revolução brasileira não é um fato que se registrasse em um instante preciso; é antes um processo demorado e que vem durando pelo menos há três quartos de século. Seus pontos culminantes associam-se como acidentes diversos de um mesmo sistema orográfico. Se em capítulo anterior se tentou fixar a data de 1888 como o momento talvez mais decisivo de todo desenvolvimento nacional, é que a partir dessa data tinham cessado de funcionar alguns dos freios tradicionais contra o advento de um novo estado de coisas, que só então se faz inevitável. Apenas nesse sentido é que a Abolição representa, em realidade, o marco mais visível entre duas épocas.250
Corroborando com o entendimento do autor, o Brasil ainda é um país pacífico que julga ser obediente aos regulamentos e aos preceitos abstratos e a ausência de partidos políticos, atualmente, é um sintoma da inadequação ao regime legitimamente democrático. É necessária, no entanto, uma reavaliação de conceitos para se dar início a uma história diferente e particular da que se conhece.