O licenciamento ambiental tornou-se um assunto muito questionável no Brasil. O processo é criticado por inúmeros fatores, entre outros: a demora injustificada, as exigências burocráticas excessivas, as decisões pouco fundamentadas, a insensatez desenvolvimentista de empreendedores e a contaminação ideológica do processo (SAE, 2009). De um lado, os empreendedores reclamam do custo, da ineficiência e da falta de objetividade dos processos. Do outro, os ambientalistas assinalam a falta de transparência e a ineficiência ambiental dos procedimentos complexos. E, ainda, os governantes culpam o licenciamento por atraso nos investimentos de obras públicas.
Em 2007, a Confederação Nacional das Indústrias (CNI) realizou uma pesquisa envolvendo 1.491 empresas com experiência no requerimento de uma licença ambiental. Dentre os empreendimentos pesquisados, 79,3% alegaram ter tido algum tipo de dificuldade no decorrer do processo de licenciamento. Entre as empresas que já haviam enfrentado dificuldades, 42,6% lembravam como principal dificuldade “identificar e atender a critérios técnicos exigidos”. Com relação às causas dos problemas de relacionamento entre indústria e órgãos ambientais, 59,9% indicaram como causa principal “os requisitos exagerados da regulamentação ambiental”, enquanto 50,3% mencionaram “a regulamentação ambiental muito complexa” (CNI, 2007).
Entretanto, o que se observa, na prática, é que o licenciamento, ao invés de se configurar como pilar para o desenvolvimento econômico e social, transformou-se, também, pelo menos do ponto de vista de diversos autores, em um obstáculo para os investimentos. São múltiplas e interligadas as causas desses problemas, os quais estão, em parte,
relacionados com a falta de estrutura dos órgãos ambientais licenciadores, ou seja, entre outros, com a inexistência de banco de dados, o número reduzido e a carência de técnicos. Somam-se a isso: falta de procedimentos, existência de procedimentos burocráticos, comunicação deficiente entre os diversos agentes envolvidos no processo e número de processos em tramitação ao mesmo tempo nos órgãos ambientais, comprometendo a qualidade do processo de licenciamento, conforme detalhado a seguir.
2.5.1 Morosidade do Processo
No Brasil, há uma forte concepção negativa em relação à morosidade e burocracia para obtenção da licença ambiental. Esse fato foi abordado no relatório do Banco Mundial realizado em 2008 (BANCO MUNDIAL, 2008). O respectivo documento cita que o processo para a expedição da licença ambiental se divide em: solicitação da licença e seu anúncio público; anúncio público do recebimento do EIA/RIMA e chamada pública para solicitação de audiência; realização ou dispensa da audiência; e aprovação do estudo e início do licenciamento ambiental propriamente dito. A depender das características do empreendimento e conforme as exigências do agente público licenciador, para solicitar a licença é necessária a realização do EIA/RIMA pelos empreendedores para posterior apresentação e avaliação dos órgãos competentes. Cabe destacar que essa avaliação passa por um significativo número de órgãos e entidades governamentais, fato que agrava a velocidade do processo de liberação da licença, podendo exigir um prazo bastante longo (BANCO MUNDIAL, 2008).
2.5.2 Baixa Qualidade dos Estudos Ambientais
Dentre outros problemas que causam a morosidade no processo de licenciamento ambiental, pode-se citar a deficiência de qualidade nas informações dos estudos ambientais. Esse é um dos fatores responsáveis pela lentidão. Dessa forma, estudos mal elaborados dificultam a análise dos impactos, levando os órgãos ambientais a solicitarem complementações e acarretando demora e dificuldades no processo. Segundo o MPF (2004), diversos EIAs elaborados com o intuito de licenciar atividades potencialmente degradadoras do ambiente apresentam grandes deficiências no que diz respeito à utilização de metodologias apropriadas e ao cumprimento e detalhamento de pesquisas e análises necessárias. A baixa
qualidade dos estudos ambientais costuma ser apontada como um dos principais problemas relativos aos procedimentos de AIA (ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES DO IBAMA, 2004; MENDES; FEITOSA, 2007).
Em geral, porém, a demora se deve às dificuldades que surgem ao longo de um processo burocratizado e lento pela falta de qualificação de pessoal incumbido de analisar os casos, escassez de técnicos, influência de fatores políticos ou ideológicos no exame dos relatórios ambientais, superposição de funções entre órgãos públicos e até judicialização do processo pelo Ministério Público.
2.5.3 Fragilidade Institucional dos Órgãos Licenciadores
A aparente displicência do Estado em relação aos processos de licenciamento acarreta vários gargalos, como a carência e evasão de funcionários dos órgãos ambientais envolvidos com o licenciamento, dentre outros. Esses fatores estão diretamente ligados ao aumento da demanda dos processos de licenciamento ambiental, que não vem acompanhada por aumentos de pessoal e dotação orçamentária (para custeio e investimento) dos órgãos licenciadores. Com isso, podem ocorrer vícios procedimentais e atos de negligência quanto às análises técnicas. Esse fato é ocasionado pela pressão de agilidade dos processos, deficiência técnica ou até mesmo carência de pessoal, prejudicando o processo de licenciamento ambiental.
Outro agravante é que os órgãos ambientais licenciadores contratam técnicos temporariamente para auxiliarem nas análises dos estudos ambientais em pleno curso de um licenciamento. Esses profissionais demandam tempo para se familiarizarem com o processo, comprometendo ainda mais a celeridade do processo. Tal situação aponta a incapacidade do Estado em motivar a permanência do funcionário público, gerando, assim, entre outras consequências: falta de pessoal nos órgãos ambientais licenciadores, elevada rotatividade nas equipes técnicas e perda das referências técnicas (FREITAS, 2008). Além desses fatores, ocorre, também, a imigração dos profissionais experientes para as grandes empresas que buscam a certificação ambiental e oferecem melhores salários. Dessa maneira, com as equipes técnicas reduzidas, há aumento variável de políticas nas análises dos estudos ambientais, podendo acarretar grande prejuízo em relação à qualidade do processo de licenciamento ambiental.
2.5.4 Subjetividade nas Análises
Na maioria dos órgãos ambientais licenciadores, não há um procedimento institucionalizado para a avaliação dos processos de análise do estudo de impacto ambiental, sendo utilizados critérios subjetivos que refletem as percepções pessoais de técnicos e gestores envolvidos no processo.
Nesse sentido, a legislação delimita as diretivas mínimas a serem cumpridas, porém os projetos, estudos e relatório que serão produzidos, analisados e discutidos são técnicos, exigindo conhecimentos específicos que fogem à esfera jurídica. Por essa razão, há muitos aspectos que ficam por conta da discricionariedade do agente público que conduz o licenciamento ambiental. De acordo com Fink (2002), não há como eliminar o aspecto discricionário da Administração Pública no processo de licenciamento ambiental por haver uma margem de liberdade para a escolha das opções mais vantajosas entre as que se figuram como legítimas. Para coibir ou penalizar ilicitudes decorrentes do mau uso desse ato além de outras irregularidades, há instrumentos jurídicos que podem ser acionados; daí, a chamada judicialização do licenciamento ambiental, ou seja, a transposição de sua discussão da esfera administrativa para a esfera judicial. Entretanto, para embasar e dar legitimidade à análise realizada pelos técnicos dos órgãos ambientais licenciadores, é primordial a participação pública, a fim de discutir a respeito dos estudos e do processo de licenciamento ambiental e estabelecer normas regulatórias mais objetivas.
2.5.5 Decisões Políticas e Ideológicas
O processo decisório de licenciamento ambiental pode variar de Estado para Estado, ocasionando, muitas vezes, uma desqualificação do ato administrativo, tornando a decisão meramente política devido a uma série de fatores.
Às vezes, a etapa de decisão do processo de licenciamento ambiental de empreendimentos com potencial degradador maior geralmente ocorre conjuntamente com o conselho ambiental estadual, como, por exemplo, o COPAM em Minas Gerais e o CONSEMA em São Paulo. No entanto, grande parte dos conselheiros dá seus avais e vota com base apenas dos pareceres feitos pelos técnicos e assinados pelos diretores dos órgãos ambientais estaduais licenciadores, nos quais os Estudos Ambientais foram analisados. Boa
parte dos Estudos de Impacto Ambiental é muito volumosa e extensa, dificultando a leitura e análise pelos conselheiros.
Outro fator é que, geralmente, na prática, ocorre um alinhamento entre governos e empreendedores para avaliação favorável em favor do desenvolvimento econômico da região em que o empreendimento se instalará. De outro lado, há oposição partidária que quase sempre é desfavorável à aprovação do projeto. Diante dessa situação, o processo decisório acaba se tornando uma disputa político-ideológica, desqualificando a imparcialidade do ato administrativo.